Hvalreki eða skipbrot?

Örlög íslensks sjávarútvegs í ESB (1)

Höfundur: Úlfar Hauksson

Fiskveiðar eru meðal elstu athafna mannsins og eina atvinnugreinin sem byggist á veiðimennsku sem er enn stunduð í umtalsverðum mæli með viðskiptasjónarmið í huga. Fiskveiðar í heiminum tóku miklum framförum um miðja öldina og varð um 7% árleg aflaaukning frá 1950 til ársins 1970. Á áttunda áratugnum dró verulega úr vextinum sem hrapaði niður í um 1–2% á ári og í upphafi þess níunda náði heimsaflinn hámarki; fór í um 100 milljónir tonna. Endimörkum vaxtarins var náð og telja sérfræðingar á vegum Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna (FAO) að fiskveiðar hafi víða hætt að vera sjálfbærar um 1980. Nú er svo komið að um 60 af hundraði fiskistofna á þeim 200 veiðisvæða sem FAO hefur eftirlit með eru fullnýtt eða ofnýtt (Úlfar Hauksson, 2002; Payne, 2000; The Economist,1994, 19. mars; Fellmann, Getis & Getis, 1992).

    Ásókn í gjöful fiskimið voru lítil sem engin takmörk sett til ársins 1976 en fram að þeim tíma voru flest fiskimið öllum opin. Löngu var ljóst að mikil ofveiði átti sér stað og fóru strandríki að leita hófanna um að færa út fiskveiðilögsögu sína og afmarka þannig nýtingarrétt sinn yfir fiskimiðunum. Á seinni hluta áttunda áratugarins var þróun í hafréttarmálum mjög hröð og segja má að 200 mílna efnahagslögsaga hafi orðið viðtekin venja frá árinu 1976 þótt slíkt hafi ekki fengist staðfest fyrr en á þriðju hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna árið 1982 (Úlfar Hauksson, 2002, Valdimar Unnar Valdimarsson, 1993, Fellmann, Getis & Getis, 1992).

     Nú er svo komið að um 40% af heimshöfunum hefur verið skipt upp á milli strandríkja. Á þeim tæplega 30 árum, sem liðin eru frá viðtekinni 200 mílna efnahagslögsögu, hefur ofveiði samt víða verið meiri en nokkru sinni fyrr. Þetta á sér nokkrar skýringar: Þótt lögsaga ríkja yfir miðunum hafi verið mikilvægt skref í þá átt að afmarka eignar- og nýtingarrétt á fiskstofnunum var það engan veginn nóg því stjórnvöld vanræktu að setja leikreglur fyrir veiðarnar innan eigin lögsögu. Sú staðreynd að margir fiskistofnar virða ekki lögsögu ríkja veldur enn meiri vanda. Fiskistofnarnir eru sameiginleg, viðkvæm auðlind og veiðum úr þeim þarf að stjórna eigi þeir að viðhalda sér. Það er hins vegar hápólitískt úrlausnarefni hvernig ber að ná því markmiði og það snýst um hver fær hvað, hvenær og hvernig. Miklir hagsmunir eru í húfi og ná oft út fyrir landamæri og lögsögu þjóðríkja. Evrópusambandið er lýsandi dæmi um slíkt og samstarf aðildarríkjanna í sjávarútvegsmálum hefur mótast af nauðsyn en jafnframt af mikilli hagsmunabaráttu bæði innan landanna og þeirra í milli. Til marks um þá baráttu þá tók 13 ár að móta sjávarútvegsstefnu sambandsins sem hefur þó verið gagnrýnd harkalega og þykir af mörgum bera merki þess að önnur sjónarmið en verndunarsjónarmið séu höfð að leiðarljósi.

    Með EES-samningnum tóku íslensk stjórnvöld jafnframt afstöðu til ýmissa grundvallaratriða sem aðild að Evrópusambandinu (ESB) felur í sér. Má því segja að um aukaaðild sé að ræða; aðild án atkvæðis. Fullyrða má að EES-samningurinn hafi verið eitt mikilvægasta hagsmunamál Íslands frá stofnun lýðveldisins. Með samningnum losnaði íslenskt atvinnulíf úr fjötrum sem það var hneppt í um áratuga skeið og má líkja honum við útfærslu landhelginnar.

    Umræðan um fulla aðild Íslands að ESB strandar oft og iðulega á sjávarútvegsmálum og eru margir þeirrar skoðunar að ESB aðild sé með öllu óhugsandi vegna sjávarútvegsstefnu sambandsins – það sé með öllu óvinnandi að ná ásættanlegri niðurstöðu um sjávarútvegsmál í viðræðum við ESB. Opinská og upplýst umræða um hvað það er í sjávarútvegsstefnunni sem kemur í veg fyrir hugsanlega aðild Íslands hefur hins vegar verið af skornum skammti og er óhætt að segja að umræðan hafi til þessa verið í slagorðastíl. Flýgur sú fiskisaga að við aðild myndu erlend fiskiskip streyma á Íslandsmið og Íslendingar myndu lítið sem ekkert hafa að segja um stjórn fiskveiða við landið. Í þessari grein verður í stuttu máli velt upp samningsstöðu Íslendinga á sviði sjávarútvegsmála ef til aðildarviðræðna kæmi og varpað gætu ljósi á hugsanlega niðurstöðu aðildarsamninga. Í upphafi er farið örfáum orðum um sjávarútvegsstefnuna. Næst er aðildarsamningur Norðmanna um sjávarútvegsmál sem þeir gerðu við ESB árið 1994 kynntur til sögunnar. Síðan er farið í aðildarsamning Maltverja frá árinu 2004. Í lokin er svo farið í hugsanlega stöðu Íslands og umræðan dregin saman.

 

SJÁVARÚTVEGSSTEFNA EVRÓPUSAMBANDSINS

Upphaf sjávarútvegsstefnu ESB má rekja til alþjóðlegrar þróunar í sjávarútvegsmálum á áttunda áratugnum. Í hnotskurn snýst stefnan um sameiginlega nýtingu á sameiginlegum fiskistofnum sem virða ekki mörk efnahagslögsögu ríkja. Skynsamleg nýting fiskistofna, stöðugt framboð sjávarafurða til neytenda og sómasamleg lífskjör fólks sem byggir afkomu sína á sjávarútvegi eru höfuðmarkmið sjávarútvegsstefnunnar. Sjávarútvegsstefnu ESB má skipta upp í fjögur svið: Markaðsskipulag sem á að tryggja stöðugt framboð af sjávarfangi í ESB sem er stærsti markaður í heimi fyrir sjávarafurðir. Samskipti við þriðju ríki þar sem framkvæmdastjórnin kemur fram fyrir hönd aðildarríkjanna og hefur umsjón með alþjóðlegum samningum. Styrkjakerfi til uppbyggingar og nýsköpunar í greininni og loks fiskveiðistjórnun sem byggir á lögmálinu um jafnan aðgang fyrir utan 12 mílur, hámarksafla, hlutfallslegum stöðugleika auk tæknilegra ráðstafana til verndunar og stjórnunar á nýtingu fiskistofna. Hér munum við einkum beina sjónum okkar að fiskveiðistjórnun og aðgangi að veiðisvæðum aðildarríkja.

 

Jafn aðgangur, skipting veiðiheimilda og fiskveiðistjórnun

Hámarksafli á miðum ESB er ákveðinn af sameiginlegri yfirstjórn og byggir á áliti fiskifræðinga. Framkvæmdastjórnin leggur tillögur fyrir ráðherraráðið sem ákveður heildarkvóta helstu fisktegunda. Sjávarútvegsráðherrar aðildarríkjanna taka því endanlega ákvörðun um heildarkvóta og skipta honum upp á milli þjóða eftir svokölluðum hlutfallslegum stöðugleika[2]. Hlutfallslegi stöðugleikinn var tekin upp 1983 og ræðst hlutdeild einstakra þjóða af veiðireynslu, mikilvægi sjávarútvegs og þeim missi sem þær urðu fyrir þegar strandríki færðu efnahagslögsögu sína út í 200 sjómílur. Ríkin úthluta síðan hlutdeildinni eftir sínu eigin kerfi og bera ábyrgð á eftirliti með veiðum innan sinnar lögsögu og geta sett strangari reglur en ESB svo fremi sem slíkar reglur mismuni ekki aðilum á grundvelli þjóðernis (Úlfar Hauksson, 2002, Holden, 1994, Wise, 1992).

Meginreglan um jafnan aðgang kemur til út af ákvæði í stofnsáttmála sambandsins sem bannar mismunun á grundvelli þjóðernis. Jafn aðgangur þýðir þó ekki það sama og opinn og frjáls aðgangur að fiskimiðum þjóðanna. Hann er skilyrtur þar sem ríkjakvótarnir eru bundnir við ákveðin svæði. Þjóðirnar geta svo skipst á veiðiheimildum. Fordæmi eru fyrir því að aðgangur að ákveðnum miðum sé einskorðaður við tiltekin strandsvæði séu þau verulega háð fiskveiðum og fiskistofnarnir staðbundnir. Dæmi um slíka ráðstöfun má meðal annars finna í kringum Hjaltlandseyjar[3]. Í gegnum tíðina hefur þessi svæðisbundna mismunun reynst afar mikilvæg fyrir landfræðilega afvikin svæði. Ákvæðið um jafnan aðgang hefur því í raun mjög takmarkaða þýðingu og er skilyrt (Úlfar Hauksson, 2002, Holden, 1994, Wise, 1992).

    Fiskveiðistjórnun ESB hefur, líkt og íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið, það markmið að gera fiskveiðar efnahagslega hagkvæmar án þess að það hafi í för með sér félagslega upplausn. Það er hins vegar hápólitískt deiluefni hvernig ber að ná því markmiði. Þetta vandamál er af allt annarri og ósambærilegri stærðargráðu í ESB en á Íslandi. Í ESB ná fiskveiðihagsmunirnir nær undantekningarlaust út fyrir lögsögu þjóðríkja en slíkt heyrir til undantekningar hjá Íslendingum þar sem flestir nytjastofnar eru staðbundnir. Það ætti því ekki að koma á óvart að það taki lengri tíma, og að það þurfi önnur meðul til að finna lausn á fortíðarvanda offjárfestinga og óstjórnar í sjávarútvegi í ESB en á Íslandi.

 

AĐILDARSAMNINGUR NORĐMANNA

Norðmenn sóttu um fulla aðild að ESB árið 1994 og fylgdu þar með í kjölfarið á nágrönnum sínum Finnum og Svíum. Var það mat norskra stjórnvalda að algerlega ný staða væri komin upp og að það væri mikilvægt fyrir Norðmenn að verða samferða nágrönnum sínum inn í ESB og verða hluti af þeirri norrænu blokk sem þar væri að myndast og gæti haft veruleg áhrif. Löndin þrjú höfðu svipaðra hagsmuna að gæta í aðildarviðræðunum en þó voru einstök svið sem hvert og eitt þeirra hafði sérhagsmuna að gæta. Finnar á sviði landbúnaðar á norðurslóðum, Svíar á sviði félags- og umhverfismála og Norðmenn í sjávarútvegi (Úlfar Hauksson, 2002, Miles, 1996). Frá því að Norðmenn stóðu í samningarviðræðum við ESB fyrir rúmum tíu árum hefur sambandið gengið í gegnum enn eina stækkun. Þrátt fyrir það getur reynsla Norðmanna varpað vissu ljósi á samningstöðu Íslendinga ef til kæmi að sótt yrði um aðild.

Markmið norsku ríkistjórnarinnar á sviði sjávarútvegs voru að tryggja arðvænlega og sjálfbæra þróun á sviði fiskveiða og fiskeldis. Í aðildarviðræðunum var einkum tekist á um eftirfarandi málefni (Úlfar Hauksson, 2002, Utenriksdepartementet, 1994):

• Veiðiréttindi, aflahlutdeild og aðgang að fiskveiðilögsögum.

• Framkvæmd fiskveiðistjórnunar.

• Fjárfestingar í sjávarútvegi.

 

Veiðiréttindi, aflahlutdeild og aðgangur að fiskveiðilögsögum

Norska fiskveiðilögsagan liggur að hluta til að lögsögu ESB og þurfa Norðmenn og sambandið að semja um fyrirkomulag veiða á deilistofnum á þessum svæðum. Í tengslum við EES-samninginn á sínum tíma var gerður sérstakur fiskveiðisamningur milli Noregs og ESB sem kvað á um að veiðiheimildir ESB í norskri lögsögu færu úr 2,14% í 2,9%. Auk þess hefur ESB hlutdeild í þorski norðan 62. breiddargráðu upp á 1,28% og á sá veiðiréttur rætur sínar að rekja til samnings sem Norðmenn gerðu á sínum tíma við Spánverja og Portúgali áður en þjóðirnar gengu í ESB (Fiskeridepartementet, 1997). Í aðildarsamningnum varð niðurstaðan sú að frá og með 1998 yrði hlutdeildin norðan 62. breiddargráðu 1,57% í stað 1,28%. Miðað við leyfilegan þorskafla í Barentshafi árið 1994 var þarna um að ræða aukningu upp á rúmlega 2.000 tonn. Í aðildarsamningnum var einnig gert ráð fyrir að fiskiskip sambandsins fengju greiðari aðgang til veiða innan norskrar lögsögu úr sameiginlegum makrílstofni (Úlfar Hauksson, 2002, Utenriksdepartementet, 1994, Wise, 1992).

Í aðildarsamningnum er meginreglan sú að aflahlutdeild ESB innan norskrar lögsögu og öfugt er byggð á sögulegri veiðireynslu áranna 1989 til 1993. Í samningnum er kveðið á um að samningsaðilar megi hvorki auka sókn í vannýtta stofna í lögsögu hvors annars né auka veiðar á þeim tegundum sem ekki sæta ákvörðun um leyfilegan hámarksafla. Norðmönnum tókst því að tryggja svo til óbreytta stöðu mála gagnvart ESB frá því sem var í fiskveiðisamningnum í tengslum við EES-samkomulagið.

    Norðmenn fóru fram á að núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi þeirra norðan 62. breiddargráðu héldist óbreytt. Norðmönnum var veitt fullt forræði yfir þessu hafsvæði fram til 30. júní 1998. Samningsaðilar stóðu að sameiginlegri yfirlýsingu þar sem tekið var fram að við nýtingu fiskistofna á svæðinu eftir 30. júní 1998 skyldi byggt á því stjórnkerfi sem fyrir væri. Norðmenn túlkuðu þessa yfirlýsingu sem lagalega skuldbindingu um að fiskveiðistjórnunin á svæðinu yrði óbreytt. Þeir hefðu eftir sem áður lagt línurnar um nýtingu fiskimiðanna. Í sameiginlegu yfirlýsingunni hafi sérstaða Noregs sem eina strandríki ESB á þessu svæði verið áréttuð (Úlfar Hauksson, 2002, Utenriksdepartementet, 1994).

                     

Áhrif og afleiðingar samningsins

Samningur Norðmanna felur í sér að þeir gangast undir sjávarútvegsstefnu ESB að loknum aðlögunartíma sem er frá einu og upp í þrjú ár. Að þeim tíma loknum verða þær reglur sem Norðmenn hafa viðhaft við fiskveiðistjórnun hluti af heildarfiskveiðistefnu ESB. Stjórnun fiskveiða í lögsögu Noregs myndi því formlega falla undir stofnanir sambandsins en lúta sömu reglum og til þessa. Með aðild kæmu Norðmenn beint að mótun sjávarútvegsstefnunnar í framtíðinni. Sem mikil fiskveiðiþjóð með mikla reynslu á sviði sjávarútvegs gætu þeir því haft mikil áhrif á þróun hennar.

    Mat norskra stjórnvalda var að öll helstu markmið þeirra varðandi sjávarútvegsmál hafi náð fram að ganga og væru staðfest í aðildarsamningi þeirra. Í honum hafi núverandi fiskveiðiréttindi Norðmanna verið fest í sessi og áframhaldandi yfirráð þeirra yfir fiskimiðunum tryggð með fullnægjandi hætti. Aðildarsamningur er ígildi Rómarsamningsins og honum verður ekki breytt nema með samþykki norskra stjórnvalda (Úlfar Hauksson, 2002, Lenaerts & Van Nuffel, 1999). Því var talið að sjávarútvegshagsmunum Norðmanna innan ESB væri borgið til frambúðar.

     Emma Bonino, þáverandi framkvæmdastjóri sjávarútvegsmála ESB, kom inn á aðildarsamning Norðmanna í framsögu sinni á sjávarútvegsráðstefnu ESB og Íslands sem haldin var á Hótel Sögu þann 27. september 1996. Í máli hennar kom fram að Norðmenn hafi haft aðrar hugmyndir hvað varðar sjávarútvegsmál en kveðið er á um í grundvallarlöggjöf sambandsins. Í aðildarviðræðunum hafi verið tekist á um þessi mál og fundin lausn sem báðir aðilar gátu fallist á. Norðmenn fengu ákveðinn aðlögunartíma á svæðinu norðan 62. breiddargráðu og að honum loknum „… yrði stjórnkerfið fellt inn í sameiginlegu sjávarútvegsstefnuna, í samræmi við stjórnunarmarkmið og tillögur sem tilgreindar eru í sameiginlegri yfirlýsingu“ (Bonino, 1996, bls. 11)[4]. Annað atriði sem Bonino gerði að umtalsefni var að Norðmenn þurftu ekki að greiða aðgangseyri að sambandinu með því að láta af hendi aflaheimildir. Sú aflareynsla sem fyrir var áður en aðildarviðræður hófust lá til grundvallar þeim hlutfallslega stöðugleika sem samið var um.                   Reynslu Norðmanna úr aðildarviðræðunum má draga saman í eftirfarandi atriði:

    Sem umsækjendur um aðild fengu Norðmenn;

• vilyrði um embætti framkvæmdastjóra sjávarútvegsmála með ábyrgð á sjávarútvegsmálum í framkvæmdastjórninni[5],
• þátttöku og áhrif í allri vinnu nefnda og vinnuhópa tengdum sjávarútvegi og skyldum málaflokkum,
• aðildarsamning þar sem eitt af meginatriðunum var hlutfallslegur stöðugleiki, þ.e. úthlutun veiðiheimilda var í samræmi við það sem var í gildi fyrir inngöngu Norðmanna,
• yfirlýsingu um að sjónarmið og aðferðafræði Norðmanna varðandi verndun fiskistofna, úthlutun veiðiheimilda og eftirlit með veiðum yrðu að vinnureglu í ESB,
• þriggja ára aðlögunartíma við fiskveiðistjórnun norðan 62. breiddargráðu. Á þeim tíma yrði kerfi Norðmanna komið inn í sjávarútvegsstefnuna eins og lýst er í sameiginlegri yfirlýsingu,
• gert samkomulag um að sókn í vannýtta stofna myndi ekki aukast frá því sem var fyrir aðild,
• staðfestan vilja um að 12 mílna ákvæðinu yrði ekki breytt.

    Norðmenn upplifðu, líkt og Finnar og Svíar, vilja ESB til að finna klæðskerasaumaða og sveigjanlega aðlögun að sambandinu. Norðmenn höfðu tækifæri til að hafa veruleg áhrif á ESB í þeim málaflokkum þar sem þeir höfðu sérstaka hagsmuni og þekkingu. Enda er vilji og hefð fyrir því að hafa sérfræðiþekkingu í hávegum og að hlustað sé á það ríki sem þekkir best til og á mestra hagsmuna að gæta í ákveðnum málaflokki.

 

AÐILDARSAMNINGUR MALTVERJA

Áhugavert er fyrir Íslendinga að skoða upplifun Maltverja við samningaborðið andspænis fulltrúum ESB. Þrátt fyrir að Ísland og Malta eigi fljótt á litið fátt sameiginlegt eru bæði ríkin afar fámennar eyþjóðir á jaðri Evrópu – annars vegar er Malta útvörður Evrópu í heitu og sólríku Miðjarðarhafinu og hins vegar er Ísland útvörður álfunnar í vindasömu Norðaustur-Atlantshafi.

    Óhætt er að fullyrða að þrátt fyrir smæð sína gékk Maltverjum afar vel að ná fram sjónarmiðum sínum í glímunni við viðsemjendur sína. Josef Bonnici, viðskiptaráðherra Möltu, lét hafa eftir sér í viðtali við Davíð Loga Sigurðsson í Morgunblaðinu 2. ágúst 2002 að sjónarmiðum Maltverja hafi verið sýndur mikill skilningur í aðildarviðræðunum. Engin dæmi hafi verið um að erindrekar ESB hafi stillt samningamönnum Möltu upp við vegg og sett þeim afarkosti um að samþykkja eða hafna skilmálum sambandsins. Þvert á móti hafi ESB sýnt sérstökum hagsmunum og þjóðareinkennum Möltu fullan skilning (Eiríkur Bergmann Einarsson, 2003). Í máli dr. Roderick Pace, forstöðumanns Evrópufræðaseturs Háskólans á Möltu, á hádegisfundi Evrópusamtakanna og Evrópufræðaseturs Viðskiptaháskólans á Bifröst 3. ágúst 2005, kom fram að Malta náði fram alls 72 undaþágum, tilslökunum og öðrum fyrirvörum í aðildarsamning sinn við ESB[6]. Þar á meðal fengu Maltverjar undanþágu í einu af grundvallaratriðum Evrópusamvinnunar – frelsi til fjárfestinga. Í aðildarsamningi Möltu er ákvæði sem telst varanleg undanþága og felur í sér að aðrir ESB-borgarar verða að hafa verið búsettir á Möltu í a.m.k. fimm ár til að öðlast rétt til að eignast fleiri en eina fasteign! (Eiríkur Bergmann Einarsson, 2003). Þessi undanþága sækir fyrirmynd sína í undanþágu sem Danir hafa gagnvart fjárfestingum annara ESB-borgara í dönskum sumarbústaðalöndum en ríkisborgarar annara ESB-þjóða verða að sýna fram á fasta búsetu í Danmörku í a.m.k. fimm ár áður en þeir öðlast rétt til kaupa á sumarbústaðalandi (Úlfar Hauksson, 2002).

    Annað dæmi um sérákvæði sem Maltverjar náðu fram í aðildarsamning og ætti að vekja athygli Íslendinga snýr að sjávarútvegsmálum. Malta hefur haft nokkra sérstöðu í sjávarútvegi sem helgast af því að snemma á áttunda áratugnum lýsti Malta yfir 25 mílna efnahagslögsögu en erfiðlega hefur gengið að fá lögsöguna viðurkennda á alþjóðavettvangi. Þrátt fyrir það hefur Maltverjum að mestu tekist að stjórna fiskveiðum innan lögsögunnar en þeim hefur þó ekki tekist með öllu að útiloka sókn erlendra fiskiskipa í stofna innan hennar. Helgast það aðallega af því að flestir stofnar sem fyrirfinnast í lögsögu Maltverja eru deilistofnar sem þeir deila með Miðjarðarhafsríkjum ESB og Norður-Afríku (Eiríkur Bergmann Eiríksson, 2003).

    Eins og fram hefur komið falla fiskimið utan 12 sjómílna alla jafna undir sameiginlega sjávarútvegsstefnu ESB. Í samningaviðræðunum fóru Maltverjar hins vegar fram á að halda verndarhendi yfir 25 mílna lögsögunni. Til að samræma sjónarmið Maltverja að sjávarútvegsstefnu ESB var farin sú leið að veiðar á hafsvæðinu umhverfis Möltu innan 25 mílna takmarkast við skip undir 12 metrum að lengd, en uppistaðan af fiskveiðiflota Maltverja er undir þeim lengdarmörkum (Eiríkur Bergmann Eiríksson, 2003). Ljóst er að þetta fyrirkomulag tryggir maltneskum sjómönnum einum aðgang að hefðbundnum heimamiðum þeirra einfaldlega vegna þess að það er alsendis óraunhæft að sækja á miðin út fyrir ströndum Möltu frá höfnum nágrannaríkjanna á 12 metra bátsskeljum. Sjávarútvegshagsmunir Maltverja voru með þessu varðir með 25 mílna verndarsvæði þar sem einugis eru leyfðar strandveiðar á fleytum undir 12 metrum. Hér er því um skýra undaþágu að ræða og sérákvæði innan sjávarútvegsstefnu ESB.

    Aðildarsamningur Maltverja getur, líkt og aðildarsamningur Norðmanna, einungis gefið okkur óljósa mynd af því sem Íslendingar gætu hugsanlega upplifað ef til aðildarumsóknar kæmi. Sjávarútvegur Maltverja er í mýflugumynd í samanburði við íslenskan sjávarútveg. Reynsla Maltverja af aðildarviðræðum við ESB getur þó varpað ákveðnu ljósi á hugsanlega stöðu okkar og átt erindi í Evrópuumræðuna á Íslandi vegna þess að enn og aftur sýndi það sig að ávallt er reynt að finna lausnir og leiðir til koma til móts við sérþarfir umsóknarríkis.

 

AĐILD ÍSLANDS AĐ ESB OG ÍSLENSKUR SJÁVARÚTVEGUR

Ef til aðildarviðræðna kæmi er ekki raunhæft að gera ráð fyrir að Íslendingar gætu staðið utan við sjávarútvegsstefnu ESB til frambúðar. Um þetta er þó ekkert hægt að fullyrða. Aðalspurningin er hins vegar sú hvort Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína og áframhaldandi ábyrga fiskveiðistjórnun á íslensku hafsvæði í samningaviðræðum.

    Ef til aðildarviðræðna kæmi er líklegt að markmið Íslendinga yrðu í grundvallaratriðum þau sömu og Norðmanna, þ.e. að tryggja veiðimöguleika Íslendinga til frambúðar og áframhaldandi ábyrga stjórn fisveiða innan íslenskrar efnahagslögsögu. Áherslur Íslendinga yrðu samt að mörgu leyti aðrar en Norðmanna og á það sér efnahagslegar og landfræðilegar skýringar. Hlutur sjávarútvegs í vöruútflutningi Norðmanna er rétt um 5% á meðan hann er tæplega 60% af vöruútflutningi Íslendinga (sjávarútvegsráðuneytið, 2006[7], Norges Fiskarlag, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening & Fiskeri- og kystdepartementet, 2004[8]). Íslendingar myndu því leggja áherslu á að um þjóðarhagsmuni væri að ræða en ekki svæðisbundna eins og Norðmenn gerðu. Norðmenn deila fiskistofnum með ESB þar sem efnahagslögsögur þeirra og sambandsins liggja saman. Efnahagslögsaga Íslendinga liggur hvergi að efnahagslögsögu ESB og eru flestir okkar helstu nytjastofnar innan íslenskrar lögsögu staðbundnir. Á milli Íslendinga og ESB eru því engir samningar í gildi um nýtingu á deilistofnum í lögsögu hvors annars líkt og er á milli Norðmanna og sambandsins. Samningsstaða Íslendinga er því töluvert frábrugðin samningsstöðu Norðmanna.

                     

Veiðiréttindi og aflahlutdeild

Í tengslum við EES-samningin gerðu íslensk stjórnvöld samning við ESB um gagnkvæm fiskveiðiréttindi og hefur ESB rétt til að veiða allt að þrjú þúsund tonn af karfa á afmörkuðu svæði í íslenskri lögsögu innan ákveðins tímaramma. Á móti fá Íslendingar 30 þúsund tonn af loðnu sem ESB hefur fengið frá Grænlendingum. Um veiðar ESB gilda strangar reglur og var eftirtekjan frekar rýr framan af en hefur aðeins skánað eftir nokkrar tilslakanir af hálfu Íslendinga um afmörkun veiðisvæðis. Hvað varðar aðrar veiðiheimildir ESB á Íslandsmiðum þá höfðu Belgar um tíma rétt til að veiða allt að fjögur þúsund tonn af botnfiski hér við land. Síðustu árin náðu þeir einungis að nýta rúm þúsund tonn. Sú veiðireynsla sem ESB hefur innan íslenskrar lögsögu, og byggt yrði á við úthlutun kvóta, er því sáralítil. Reglan um hlutfallslegan stöðugleika myndi því tryggja að lítil breyting yrði á úthlutun veiðiheimilda til íslenskra skipa í íslenskri lögsögu[9] (Úlfar Hauksson, 2002).

    Í aðildarviðræðum má slá því föstu að krafa Íslendinga yrði sú að aflaheimildir ESB myndu ekki aukast frá því sem nú er. Þessi krafa er sambærileg þeirri sem Norðmenn settu fram en þeim tókst að tryggja svo til óbreytta stöðu mála frá EES-samningnum. Leiða má líkum að því að ESB myndi gera kröfu um að því yrði gert tæknilega mögulegt að veiða þau þrjú þúsund tonn af karfa sem það hefur rétt á samkvæmt EES-samningnum.

    Líkleg niðurstaða í aðildarviðræðum yrði sú að ESB yrði gert tæknilega mögulegt að veiða upp í ákvæði EES-samningsins. Í stað þess að semja um fasta aflatölu er líklegt að samið yrði um ákveðna prósentutölu líkt og gert var um þorskafla norðan 62. breiddargráðu í norska samningnum. Í aðildarviðræðunum yrði því um að ræða nánari útfærslu á gildandi samningi við sambandið um gagnkvæm fiskveiðiréttindi. Að öðru leyti er engin ástæða til að ætla að sókn ESB-þjóða á Íslandsmið myndi aukast sem nokkru nemi frá því sem nú er nema ef til kæmi gagnkvæmur réttur Íslendinga í lögsögu ESB. Norðmenn náðu að tryggja svo til óbreytta stöðu frá EES-samkomulaginu og engin ástæða er til að ætla að árangur Íslendinga yrði lakari í viðræðum við ESB. Ólíklegt verður að teljast að ESB færi fram á og stæði fast á því að við greiddum „aðgangseyri“ að sambandinu í formi umfangsmikilla veiðiheimilda. Þeim aðilum sem málið varðar innan sambandsins er fullljóst að slík krafa yrði með öllu óásættanleg fyrir Íslendinga. Í EES-ferlinu á sínum tíma féll ESB frá öllum kröfum um veiðiheimildir í íslenskri lögsögu í skiptum fyrir aðgang að mörkuðum og staðfesti „gífurlegt mikilvægi fiskveiða fyrir Ísland“ og viðurkennir að sjávarútvegur sé „grundvöllur efnahagsstarfseminnar“ (Commission of the European Communities, 1992, bls. 4)[10]. Engin ástæða er til að ætla að sambandið snúi við blaðinu hvað þetta varðar ef til aðildarviðræðna kæmi.

 

Fjárfestingar í sjávarútvegi

Uppi hafa verið raddir um að slaka beri á núverandi löggjöf sem bannar eignaraðild útlendinga í sjávarútvegi. Samt sem áður má ætla að Íslendingar myndu leggja töluvert upp úr því að ákvæði EES-samningsins um varanlega undanþágu frá fjárfestingum útlendinga í sjávarútvegi yrði fest í aðildarsamningi. Öruggt má telja að tímabundin undanþága fengist en ólíklegt er að varanleg undanþága næði fram að ganga. Þó má benda á að í tengslum við EES-samninginn héldu talsmenn ESB því fram, allt fram á síðustu stundu, að slík undanþága væri óhugsandi. Jafnframt má benda á skýra undanþágu sem Danir hafa um fjárfestingar útlendinga í sumarbústaðalöndum og undanþágu Maltverja gagnvart fjárfestingum útlendinga í fasteignum og komið var inn á hér á undan.

    Ef Íslendingar kjósa að hefja aðildarviðræður við ESB virðist um þrjá kosti að ræða sem grundvöll í samningum um takmarkanir á fjárfestingum erlendra aðila í sjávarútvegi:

• Að fá varanlega undanþágu líkt og nú er að finna í EES-samningnum.
• Að fá ótvírætt leyfi til að setja lög sem binda heimild til fjárfestinga í sjávarútvegi við búsetu – svipað og danska sumarbústaðaákvæðið.
• Að fá heimild til að setja lög sem kveða á um sterk efnahagsleg tengsl á milli útgerðar og vinnslu við heimahöfn skips – svipað og túlkun norskra stjórnvalda á sameiginlegu yfirlýsingu þeirra og ESB um kvótahopp[11].

                     

Framkvæmd fiskveiðistjórnunar – tillit tekið til brýnna hagsmuna

Þróun sjávarútvegsstefnu ESB sýnir ljóslega að engar reglur eru meitlaðar í stein. Stefnan hefur tekið breytingum og undanþágur hafa verið gerðar til að ná fram sáttum og til að koma til móts við ólíka hagsmuni aðildarríkja.

    Reglan um jafnan aðgang allra aðildarríkja að fiskimiðum hvors annars er ein af mörgum birtingarmyndum pólitísks eðlis ESB. Ákvæðið var samþykkt árið 1970 áður en aðildarviðræður hófust við Bretland, Írland, Danmörku og Noreg. Markmið þáverandi aðildarríkja var að tryggja sér aðgang að fiskimiðum umsækjendanna en þá voru strandríki í óðaönn að undirbúa útfærslu á efnahagslögsögum sínum. Ríkin sem sóttust eftir aðild höfðu öll töluverðra hagmuna að gæta á sviði sjávarútvegs og töldu sig ekki geta fallist á ákvæðið um jafnan aðgang að óbreyttu máli. Aðildarríkin voru því vart búin að setja stafina sína undir þá ákvörðun sem tryggja átti jafnan aðgang þegar ákveðið var, að kröfu þeirra ríkja sem sóttust eftir aðild, að gera undanþágu fyrir svæði sem sérstaklega eru háð sjávarútvegi (Úlfar Hauksson, 2002). Frá árinu 1983 hefur meginreglan um jafnan aðgang sætt verulegum takmörkunum. Birtast þær meðal annars í því að aðgangur að veiðisvæðum er bundinn kvóta sem aftur byggir á veiðihefð. Þetta gerir það að verkum að Íslendingar fengju svo til allan þann kvóta sem heimilt yrði að taka úr sjó við strendur Íslands. Ákvörðun um heildarafla á Íslandsmiðum yrði tekin í ráðherraráðinu þar sem byggt yrði á ráðleggingum fremstu vísindamanna. Engin ástæða er til að ætla að önnur sjónarmið en Íslendinga yrðu ráðandi við þá ákvarðanatöku þar sem engin önnur ríki hefðu af því verulega hagsmuni. Eftir sem áður myndi sjávarútvegsráðherra Íslands móta tillögur um hámarksafla á Íslandsmiðum. Formleg ákvörðun færi síðan fram á vettvangi ráðherraráðsins. Íslendingar gætu svo úthlutað aflanum eftir því kerfi sem þeim hugnaðist best og sett strangari reglur en ESB um veiðar og þannig haldið í raun uppi íslenskri fiskveiðistefnu innan fiskveiðistefnu ESB. Þetta er sá veruleiki sem blasir við án þess að nokkuð yrði sérstaklega að gert til að formfesta sérhagsmuni Íslands í aðildarsamningi. Það er hins vegar ljóst að kröfur Íslendinga yrðu síst minni en Norðmanna.

    Eins og kom fram í umfjöllun minni um aðildarsamning Norðmanna þá fóru þeir fram á að fiskveiðistjórnunarkerfi þeirra norðan 62. breiddargráðu héldist óbreytt. Norðmenn og Emma Bonino, þáverandi framkvæmdastjóri sjávarútvegsmála, túlkuðu það samkomulag sem gert var þannig að ekki færi á milli mála að í framtíðinni yrði byggt á því stjórnkerfi sem fyrir væri. Við endurskoðun á reglum sambandsins átti að taka mið af gildandi norskum reglum þannig að Norðmenn hefðu eftir sem áður lagt línurnar í stjórnun fiskveiða norðan 62. breiddargráðu. Engar tæknilegar breytingar yrðu gerðar þar á. Máli sínu til stuðnings bentu Norðmenn á góðan árangur við fiskveiðistjórnun á svæðinu, nokkuð sem væri afar mikilvægt fyrir strandhéruð Noregs, og á þá staðreynd að þeir yrðu eina strandríki ESB á þessu svæði. Íslendingar hafa náð góðum árangri við fiskveiðistjórnun. Sjávarútvegur snertir grundvallarhagsmuni þjóðarinnar og ef af inngöngu yrði væri Ísland eina strandríki ESB á svæðinu. Það er því alls ekki hægt að útiloka þann möguleika að Íslendingar geti náð fram í aðildarsamningi ákvæðum sem tryggðu óbreytt fyrirkomulag á Íslandsmiðum til frambúðar. Jean-Luc Dehane, fyrrverandi forsætisráðherra Belgíu, viðraði á sínum tíma hugmyndir þess eðlis að gera íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið hluta af sjávarútvegsstefnu ESB ef til aðildarviðræðna kæmi. Hann sagði fordæmi fyrir því að önnur stjórnunarkerfi gildi á ákveðnum hafsvæðum, eins og til dæmis á svæðum við Írland og Hjaltlandseyjar (Ríkissjónvarpið 28. júlí 1994)[12]. Hér var Dehane að opna á þá umræðu að íslenska fiskveiðilögsagan verði gerð að sérstöku stjórnsýslusvæði innan ESB. John Maddison[13], fyrrum sendiherra ESB í Noregi og á Íslandi, ljáði á sínum tíma einnig máls á svipuðum hugmyndum (Úlfar Hauksson, 2002). Segja má að þessi umræða hafi náð hámarki í umtalaðri „Berlínarræðu“[14] Halldórs Ásgrímssonar árið 2002 (Eiríkur Bergmann Einarsson). Rökin fyrir þessu sjónarmiði eru þau að ESB hefur vikið frá meginstefnu sinni í sjávarútvegsmálum og skapast hefur fordæmi fyrir því að tekið sé tillit til sérþarfa einstakra svæða og byggðalaga sem háð eru fiskveiðum. Á það einkum og sér í lagi við í tilvikum þar sem ekki getur orðið um að ræða mismunun á grundvelli þjóðernis vegna staðbundinna stofna sem einungis eru nýttir af innlendum aðilum. Í skýrslu sem Alþjóðamálastofnun Háskóla Íslands gaf út í samvinnu við Utanríkismálastofnunina í Noregi kemur fram að stórar fiskveiðiþjóðir á borð við Noreg og Ísland myndu hafa mikinn slagkraft og áhrif í sjávarútvegsmálum innan sambandsins. Í ljósi reynslu sinnar, hagsmuna og viðurkenndrar þekkingar megi ætla að Norðmenn og Íslendingar hefðu mótandi áhrif í sjávarútvegsmálum ef til aðildar kæmi (Auðunn Arnórsson, Eide, Claes, Ulrichsen & Toje, 2003).

 

SAMANTEKT

Íslenskt samfélag hefur gjörbreyst á undanförnum árum og hófst sú umbreyting við gerð EES-samningsins á sínum tíma. Íslenskt samfélag siglir hraðbyr frá því að vera einhæft samfélag, þar sem allt stendur og fellur með því hvort það gefi á sjóinn eða ekki, inn í það að vera hátækni- og þjónustusamfélag. Í þessu ljósi er athyglisvert að skoða hvernig hagtölur hafa þróast og hvernig hlutur sjávarútvegs fer sífellt minnkandi: Árið 1993 aflaði sjávarútvegur 55 af hundraði gjaldeyristekna þjóðarbúsins, árið 1998 var hlutdeildin komin niður í 49% og árið 2003 niður í 33%. Samtök iðnaðarins spá því að árið 2010 verði hlutdeild sjávarútvegs við öflun gjaldeyristekna komin niður í 25 af hundraði (Viðskiptablaðið 3. nóvember 2006). Ef við skoðum hlutdeild sjávarútvegs í vöruútflutningi þá stóð hann undir rúmlega 75% af vöruútflutningi Íslendinga árið 1995 en árið 2005 er hlutfallið komið niður í tæp 60 af hundraði (sjávarútvegsráðuneytið, 2006)[15]. Hvað varðar hlutfall veiða og vinnslu af vergri landsframleiðslu á árunum 1997–2005 þá hefur það minnkað úr því að vera um 12,5% árið 1997 í það að vera um 7,5 af hundraði árið 2005 (sama heimild). Þrátt fyrir að það sé einsýnt í hvað stefnir í þessum efnum þá eiga Íslendingar að sönnu mikið undir í sjávarútvegi og sjávarútvegur er langmikilvægasta atvinnugreinin okkar. Að sama skapi er það með öllu óeðlilegt að sjónarmið sjávarútvegsins kæfi alla umræðu um þróun íslensk samfélags og sé upphaf og endir alls í umræðunni um hugsanlega aðild Íslands að ESB. Engum dylst að þrýstingur hefur aukist á inngöngu Íslendinga í ESB – ekki síst vegna örsmás og óstöðugs gjaldmiðils – og fara þar fremstir í flokki fulltrúar útflutningsfyrirtækja. Þeir benda á að upptaka evru myndi stórbæta rekstrarskilyrði fyrirtækjanna. Hér hafa verið reifaðar hugmyndir um það hvort og þá hvernig Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína í sjávarútvegsmálum innan ESB ef til aðildarviðræðna kæmi. Hér verður því ekki haldið fram að aðildarviðræður yrðu einhver dans á rósum fyrir samninganefnd Íslands. Það er alveg ljóst að Íslendingar þyrftu á öllu sínu að halda í glímunni við samninganefnd framkvæmdastjórnarinnar. Jafnframt er augljóst að fullyrðingar í þá veru að það sé ekki um neitt að semja – sjávarútvegsstefna ESB útiloki svo mikið sem hugsanlegar aðildarviðræður – standast ekki gagnrýna hugsun.

 

HEIMILDASKRÁ 

Auðunn Arnórsson, Eide, E.B. Claes, D.H. Ulrichsen, H & Toje, A. (2003). Ísland og Evrópusambandið: EES, ESB-aðild eða „svissnesk lausn“? Reykjavík: Alþjóðamálastofnun Háskóla Íslands. 

Bonino, E. (1996). Statement; European Community – Iceland, Seminar on Fisheries. Óútgefinn fyrirlestur fluttur á sjávarútvegsráðstefnu ESB og Íslands 27. september 1996. 

Commission of the European Communities (1992). Proposal for a Council Regulation (EEC); On the conclusion of the Agreement on Fisheries and the Marine Environment between the European Economic Community and the Republic of Iceland.  

Eiríkur Bergmann Einarsson (2003). Evrópusamruninn og Ísland. Reykjavík: Háskólaútgáfan. 

Fellmann, A., Getis, A. & Getis, J. (1992). Human Geography; Landscapes of Human Activities. Dubuque: Wm. C. Brown Publishers. 

Fiskeridepartementet (1997). St. meld. nr. 11 (1997–98); Om dei fiskeriavtalene Noreg har inngått með andre land for 1997 og fisket etter avtalene i 1995 og 1996. Óútgefin skýrsla. 

Holden, M. (1994). The Common Fisheries Policy; Origin, Evaluation and Future. Oxford: Fishing News Books/Blackwell Scientific Publications Ltd. 

Lenaerts, K. & Van Nuffel, P. (1999). Constitutional Law of the European Union. London: Sweet & Maxwell. 

Lequesne, C. (2000). “Quota Hopping: The Common Fisheries Policy Between States and Markets.” Journal of Common Market Studies, desember 2000, vol. 38, No. 5. Oxford: Blackwell Publishers Ltd, bls. 779–793. 

Miles, L. (1996). „The Nordic countries and the fourth enlargement.“ Miles, L. (ritstjóri). The European Union and the Nordic Countries. London: Routledge, bls. 63–78. 

Morgunblaðið. (2. ágúst 2002). „Sjónarmiðum okkar sýnd tilhlýðileg virðing“. 

Morgunblaðið (4. júlí 1996). „Kanna ætti sérskilgreiningu fyrir íslenskan sjávarútveg“. 

Norges Fiskarlag, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening & Fiskeri- og kystdepartementet (2004). Hva du bør vite om norsk fiskerinæring 2004. Sótt 11. Nóvember 2006: http://odin.dep.no/filarkiv/230011/hva_vite_2004_NO.pdf. 

Official Journal of the European Communities 31.12.2002. L 358/59. 

Payne, D.C. (2000) „Policy-making in Nested Institutions: Explaining the Conservation Failure of the EU´s Common Fisheries Policy.“ Journal of Common Market Studies, June 2000, vol. 38, No. 2. Oxford: Blackwell Publishers Ltd, bls. 303–324. 

Ríkissjónvarpið (28. júlí 1994). Viðtal Ingimars Ingimarssonar við Jean-Luc Dehane, fyrrverandi forsætisráðherra Belgíu.  

Sjávarútvegsráðuneytið (2006). Sjávarútvegurinn í tölum (2006). Sótt á vef sjávarútvegsráðuneytisins 11. Nóvember 2006: http://www3.sjavarutvegsraduneyti.is/utgefid-efni/nr/1255  

The Economist (1994, 19. mars)., „The tragedy of the oceans“ bls. 23–28. 

Utenriksdepartementet (1994). St. meld. nr. 40 (1993–1994); Om medlemskap i Den europeiske union. Ósló: Utenriksdepartementet. 

Úlfar Hauksson (2002). Gert út frá Brussel? Íslenskur sjávarútvegur og Evrópusambandið – sjávarútvegsstefna ESB rannsökuð út frá hugsanlegri aðild Íslands að sambandinu. Reykjavík: Háskólaútgáfan. 

Valdimar Unnar Valdimarsson (1993). Ísland í eldlínu alþjóðamála; Stefnumótun og samvinna innan Sameinuðu þjóðanna 1941–1980. Reykjavík: Háskólaútgáfan. 

Viðskiptablaðið (3. nóvember 2006).„Leiðari“. 

Wise, M. (1992). The History of the Common Fisheries Policy; Final draft (July 1992); A Report prepared for the Icelandic Commission on Security and International Affairs. Óútgefin skýrsla.

---