Leiðari Ólafs Þ. Stephensen í FRBL, 13. júlí 2011

Af orðum Jóhönnu Sigurðardóttur forsætisráðherra eftir fund hennar með Angelu Merkel, kanzlara Þýzkalands, má ráða að Merkel hafi tekið vel í að Ísland fengi sérlausnir á sviði landbúnaðar- og sjávarútvegsmála í aðildarsamningi við Evrópusambandið. Hún hafi þó ekki verið hrifin af hugmyndum Íslendinga um að viðhalda takmörkunum á fjárfestingum útlendinga í sjávarútvegi, sem koma fram í áliti meirihluta utanríkismálanefndar Alþingis um aðildarviðræðurnar. „Ég geri mér grein fyrir því eftir þetta samtal að fjárfestingar í sjávarútvegi verða erfiðasti þátturinn,” sagði Jóhanna við Fréttablaðið í gær.

Þarf þetta að verða erfitt mál? Margir, þar á meðal ýmsir forystumenn í sjávarútvegi, hafa fært rök fyrir því á undanförnum árum, alveg óháð umræðunni um ESB, að bannið við beinni erlendri fjárfestingu í sjávarútvegi sé tímaskekkja og til óþurftar.
Bannið torveldar þannig sjávarútvegsfyrirtækjum að sækja sér áhættufé á hlutabréfamarkaði til frekari vaxtar. Á sínum tíma fékk Ísland undanþágu á sviði sjávarútvegs frá ákvæðum EES-samningsins um fjárfestingafrelsi. Þá ríkti talsverður ótti um að útlendir fjárfestar gleyptu hér heilu atvinnugreinarnar. Hann reyndist ástæðulaus; þvert á móti voru það íslenzku fyrirtækin sem nýttu sér fjárfestingafrelsið til að vaxa erlendis.

Þar létu sjávarútvegsfyrirtækin ekki sitt eftir liggja. Fyrirtæki á borð við Samherja hafa verið umsvifamikil í sjávarútvegi innan Evrópusambandsins. Fyrirtæki í eigu Íslendinga ráða til dæmis drjúgum hluta úthafsveiðikvóta Þýzkalands og Bretlands.
Ísland getur að sjálfsögðu ekki haldið því fram til langframa að það sé allt í lagi að Íslendingar fjárfesti í sjávarútvegi í ESB, en fyrirtæki frá öðrum Evrópuríkjum megi ekki fjárfesta hér. Óttinn er ástæðulaus. Íslenzkur sjávarútvegur er öflugri en sjávarútvegur flestra ríkja ESB og líklegt að áfram verði það fremur Íslendingar sem fjárfesta ytra en öfugt.

Ekki hafa heldur heyrzt neinar fregnir af því að heimamenn á stöðum þar sem Íslendingar hafa fjárfest hafi verið ósáttir við samstarfið – frekar að það sé sameiginlegur skilningur að að það stuðli að verðmætasköpun í byggðunum sem um ræðir. Yrði það eitthvað öðruvísi ef útlendingar fjárfestu hér? Þau rök hafa verið notuð til að réttlæta fjárfestingabannið að nauðsynlegt sé að tengja auðlindina við þjóðina, þannig að hún njóti afraksturs hennar. Vænlegri leið til slíks er sú sem felst í skynsamlegri hluta áforma ríkisstjórnarinnar um breytingar á fiskveiðistjórnuninni; að skilgreina veiðiréttinn skýrt sem afnotarétt, sem hæfilegt gjald komi fyrir, en ekki eignarrétt. Erlendir ríkisborgarar eignast þá ekki auðlindina þótt þeir kaupi í sjávarútvegsfyrirtækjum, heldur borga þeir fyrir afnot af henni rétt eins og aðrir.
Hafi menn hins vegar áhyggjur af því að verðmæti fari úr landi er hægt að fara þá leið sem meirihluti utanríkismálanefndar bendir á; að setja ákvæði í lög um efnahagsleg tengsl útgerðar og vinnslu við heimahöfn skips. Þá leið hafa til dæmis Bretar farið til að sporna við svokölluðu kvótahoppi.

Það er að minnsta kosti ástæða til að velta rækilega fyrir sér hvort gera eigi fjárfestingar útlendinga í sjávarútvegi að vandamáli í aðildarviðræðunum við ESB.

Í komandi aðildarviðræðum við ESB er ljóst að sjávarútvegsmál verða einn erfiðasti málaflokkurinn. Andstæðingar ESB-aðildar hafa hamrað á reynslu Norðmanna í aðildarviðræðum og hafa þá sérstaklega rætt um sjávarútvegssamninginn frá 1994. Sagt hefur verið að Norðmenn hafi fengið mjög slæman samning og því sé útilokað að Ísland fái nokkuð annað. Vægast sagt lýsir þetta sjónarmið mikilli þröngsýni og mótast ef til vill af því að sterkustu hagsmunir þeirra sem eru í greininni felast í því að halda öllu óbreyttu.

En sé litið nánar á aðildarsamning Norðmanna kemur annað í ljós, nefnilega það að þeir fengu mjög góðan samning. Í bókinni Gert út frá Brussel, eftir Úlfar Hauksson, er farið rækilega í saumana á sjávarútvegs­stefnu ESB og hugsanlegri aðild Íslands að ESB.

Í aðildarviðræðum settu Norðmenn sér það markmið að tryggja stöðu fiskveiða og fiskeldis í Noregi. Þeir settu líka fram ýmsar kröfur varðandi smábátaútgerð, veiðistjórnun, markaðsaðgang og svo framvegis. Til dæmis fengu þeir algert tollfrelsi af norskum fiskafurðum, samkvæmt samningnum.

Það sem Norðmenn þurftu að gefa eftir var lítilsháttar aukning í þorskveiðum norðan 62. breiddar­gráðu, úr 1,28% af heildarafla, í 1,57% (8.960 tonn í 10.990 tonn, af 700.000 tonna heildarafla!). Norðmenn þurftu svo að semja um deilistofna, eins og yfirleitt er gert.
Veiðireynsla Norðmanna tryggði þeim áfram yfirráð á sínum veiðisvæðum samkvæmt reglunni um hlutfallslegan stöðug­leika. Þessi regla á líka við um Ísland, enda hefur engin þjóð veitt hér við land frá lokum landhelgisdeilunnar árið 1976, þegar lögsaga okkar var færð út í 200 sjómílur.

Á fundi fyrir skömmu sagði aðalsamningamaður Íslands gagnvart ESB engan vafa leika á því að engin þjóð ætti hér veiðirétt. Það er að við Íslendingar ættum einir réttinn hér við land. Skýrara getur það ekki verið.
Aðildarsamningur Norðmanna tryggði þeim einnig varnir gegn svokölluðu „kvótahoppi,” en í Noregi gilda þær reglur að aðeins norskir ríkisborgarar geta átt fiskiskip sem gerð eru út frá Noregi. Og aflanum skyldi landað í heimahöfn skipsins, sem hefði „efnahagsleg tengsl” við við­komandi svæði.
Með hjálp Evrópudómstólsins var það tryggt enn frekar að „kvótahopp” gæti ekki átt sér stað.

Í bók Úlfars segir orðrétt: „Það var mat norskra stjórnvalda að öll helstu markmið þeirra varðandi sjávarútveg hefðu náð fram að ganga og væru staðfest í aðildar­samningnum; í honum hefðu núverandi fiskveiði­réttindi Norðmanna verið fest í sessi og áframhaldandi yfirráð þeirra yfir fiskimiðunm tryggð … Því var talið að sjávarútvegshagsmunum Norðmanna innan Evrópu­sambandsins væri borgið til framtíðar.”

Og síðar segir: „Með öðrum orðum var hlustað á Norðmenn og þeir höfðu tækifæri til þess að hafa veruleg áhrif á Evrópu­sambandið í þeim mála­flokkum þar sem þeir höfðu sérfræði­þekkingu og sérstakra hagsmuna að gæta. Ástæðan er einföld: Norðmenn komu með góð rök og gátu sýnt fram á sérstöðu sína til að mynda í sjávar­útvegi og landbúnaði. Þannig virkar Evrópu­sambandið; stærð og styrkur er ekki það eina sem skiptir máli - það er alltaf vilji til að finna mála­miðlanir og það er ekki gengið þvert á hagsmuni smærri ríkja … - enda er Evrópusambandið sjálfviljugt samstarf lýðræðisríkja.”

Án nokkurs vafa á þetta líka við um Ísland og verður að teljast afar ólíklegt að ESB muni ganga gegn hagsmunum Íslands í þessum málaflokkum, enda ekki hagsmunir ESB að gera það!
Þetta sannar því að ESB mun t.d. ekki gleypa hér allt við Íslandsstrendur, eins og and­stæðingar aðildar halda margir fram. Landhelgin mun heldur ekki fyllast af erlendum togurum. Það er einfaldlega einfaldur hræðslu­áróður.

Grunnhagsmunir Íslands eru í raun ekki flóknir: Að halda yfirráðum yfir fiskimiðunum og að okkar veiðireynsla ráði því að við höldum réttindum okkar til auðlindarinnar. Samkvæmt meirihluta­áliti Alþingis eru þetta markmið Íslands: „Forræði á stjórn veiða og skiptingu aflaheimilda innan íslenskrar efnahagslögsögu sem byggð er á ráðgjöf íslenskra vísindamanna; eins víðtækt forsvar í hagsmunagæslu í sjávarútvegi á alþjóðavettvangi og kostur er, þegar málefni lýtur að íslenskum hagsmunum; haldið verði í möguleika á að takmarka fjárfestingar erlendra aðila í íslenskum sjávarútvegi í samvinnu við samningahóp II um EES mál sem fjallar um frjálsa fjármagnsflutninga og fjár­festingar; skýr aðkoma Íslendinga verði að mótun sjávarútvegs­stefnu ESB og framlag sjávar­útvegsins til efnahagslífsins haldist óbreytt.”

Þetta eru skýr og góð markmið. Reynsla Norðmanna sýnir að Íslendingum ætti að ganga vel að ná samningum við ESB, að sambandið er sveigjanlegt og tekur tillit til mikilvægra grundvallarhagsmuna landa.

FRBL, 6.10.2010

Ef Ísland gerist aðili að ESB er ekki raunhæft að gera ráð fyrir því að Íslendingar geti staðið alfarið fyrir utan sjávarútvegsstefnu ESB til frambúðar; auk þess er spurning hvort slíkt þjónaði hagsmunum Íslands. Um þetta er þó ekkert hægt að fullyrða. Aðalspurningin er hins vegar sú hvort Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína og yfirráð á íslensku hafsvæði í aðildarviðræðum. Í þessari síðustu grein af þremur verður farið yfir samningsstöðu Íslands í aðildarviðræðum en í fyrri greinum var farið ofan í saumana á sjávarútvegsstefnu ESB og aðildarsamninga Noregs og Möltu.

Samningsmarkmið

Leiða má líkum að því að samningsmarkmið Íslendinga verði í grundvallaratriðum þau sömu og Norðmanna, þ.e. að tryggja veiðimöguleika Íslendinga til frambúðar og áframhaldandi ábyrga stjórn fisveiða innan íslenskrar efnahagslögsögu. Áherslur Íslendinga verða samt augljóslega að mörgu leyti aðrar en Norðmanna og á það sér efnahags- og landfræðilegar skýringar. Íslendingar munu leggja áherslu á að um þjóðarhagsmuni sé að ræða en ekki svæðisbundna eins og Norðmenn gerðu. Eins og kom fram í síðustu grein þá deila Norðmenn fiskistofnum með ESB þar sem efnahagslögsögur þeirra og sambandsins liggja saman. Efnahagslögsaga Íslendinga liggur hvergi að efnahagslögsögu ESB og eru flestir okkar helstu nytjastofnar innan íslenskrar lögsögu staðbundnir. Á milli Íslendinga og ESB eru því engir samningar í gildi um nýtingu á deilistofnum í lögsögu hvors annars líkt og er á milli Norðmanna og sambandsins. Samningsstaða Íslendinga er því augljóslega töluvert frábrugðin samningsstöðu Norðmanna hvað þetta varðar.

Veiðiréttindi og aflahlutdeild

Í tengslum við EES-samningin gerðu íslensk stjórnvöld samning við ESB um gagnkvæm fiskveiðiréttindi og hefur ESB rétt til að veiða allt að þrjú þúsund tonn af karfa á afmörkuðu svæði í íslenskri lögsögu innan ákveðins tímaramma. Á móti fá Íslendingar 30 þúsund tonn af loðnu sem ESB hefur fengið frá Grænlendingum. Um veiðar ESB gilda strangar reglur og hefur eftirtekjan verið frekar rýr. Hvað varðar aðrar veiðiheimildir ESB á Íslandsmiðum þá höfðu Belgar um tíma rétt til að veiða allt að fjögur þúsund tonn af botnfiski hér við land. Síðustu árin náðu þeir einungis að nýta rúm þúsund tonn. Sú veiðireynsla sem ESB hefur innan íslenskrar lögsögu, og byggt yrði á við úthlutun kvóta, er því sáralítil. Veiðireynsla fyrir útfærslu landhelginnar í 200 mílur yrði ekki tekin gild, ESB hefur gefið fordæmi fyrir því, og veiðireynsla Belga er einnig það gömul að hún er í raun fyrnd. Reglan um hlutfallslegan stöðugleika myndi því tryggja að lítil ef nokkur breyting yrði á úthlutun veiðiheimilda í íslenskri lögsögu.

Gagnkvæmar kröfur í aðildarviðræðum

Óhætt er að ganga út frá því sem vísu að í aðildarviðræðum komi fram krafa af hálfu einstakra ESB ríkja um aflahlutdeild á Íslandsmiðum. Slík krafa kom fram í EES ferlinu og verður örugglega einnig varpað fram í komandi aðildarviðræðum. Að sama skapi má slá því föstu að krafa Íslendinga verði sú að aflaheimildir ESB muni ekki aukast frá því sem nú er. Hér er um sambærilega kröfu og Norðmenn settu fram en þeim tókst að tryggja svo til óbreytta stöðu mála frá EES-samningnum. Leiða má líkum að því að þróun aðildarviðræðna verði sú að ESB muni leggja áherslu á að sambandsþjóðunum verði gert tæknilega mögulegt að veiða þau þrjú þúsund tonn af karfa á Íslandsmiðum sem þau hafa rétt á samkvæmt EES-samningnum. Líkleg niðurstaða er sú að gengið verði að þeim kröfum. Jafnframt má gera ráð fyrir því að í stað þess að semja um fasta aflatölu verði samið um ákveðna prósentutölu líkt og gert var um þorskafla norðan 62. breiddargráðu í norska samningnum. Hlutdeild ESB í karfa á Íslandsmiðum verður því háð sveiflum í leyfilegum hámarksafla. Meðafli í öðrum tegundum yrði svo bundin við ákveðið hlutfall eins og venja er í slíkum samningum. Ef út í það er farið má túlka meðaflann þannig að þar með sé komið til móts við þó fyrnda veiðireynslu Belga. Í aðildarviðræðunum yrði því um að ræða nánari útfærslu á gildandi samningi við sambandið um gagnkvæm fiskveiðiréttindi. Að öðru leyti er engin ástæða til að ætla að sókn ESB-þjóða á Íslandsmið myndi aukast sem nokkru nemi frá því sem nú er nema ef til kæmi gagnkvæmur réttur Íslendinga í lögsögu ESB. Ólíklegt verður að teljast að ESB standi fast á kröfum um að við greiðum „aðgangseyri” að sambandinu í formi umfangsmikilla veiðiheimilda. Aðilum sem málið varðar innan ESB er fullljóst að slík krafa yrði með öllu óásættanleg fyrir Íslendinga. Í EES-ferlinu á sínum tíma féll ESB frá öllum kröfum um veiðiheimildir í íslenskri lögsögu í skiptum fyrir aðgang að mörkuðum og staðfesti „gífurlegt mikilvægi fiskveiða fyrir Ísland” og að sjávarútvegur sé „grundvöllur efnahagsstarfseminnar”. Engin ástæða er til að ætla að sambandið snúi við blaðinu hvað þetta varðar í aðildarviðræðum.

Fjárfestingar í sjávarútvegi

Uppi hafa verið raddir um að slaka beri á núverandi löggjöf sem bannar beina eignaraðild útlendinga í sjávarútvegi. Samt sem áður má ætla að Íslendingar muni leggja töluvert upp úr því að ákvæði EES-samningsins um varanlega undanþágu frá fjárfestingum útlendinga í sjávarútvegi yrði fest í aðildarsamningi. Öruggt má telja að tímabundin undanþága fáist en ólíklegt er að varanleg undanþága næði fram að ganga. Þó má benda á að í tengslum við EES-samninginn héldu talsmenn ESB því fram, allt fram á síðustu stundu, að slík undanþága væri óhugsandi. Jafnframt má benda á skýra undanþágu sem Danir hafa um fjárfestingar útlendinga í sumarbústaðalöndum og undanþágu Maltverja gagnvart fjárfestingum útlendinga í fasteignum og komið var inn á í fyrri greinum.

Í aðildarviðræðum virðist um þrjá kosti að ræða sem grundvöll í samningum um takmarkanir á fjárfestingum erlendra aðila í sjávarútvegi: Að fá varanlega undanþágu líkt og nú er að finna í EES-samningnum; að fá ótvírætt leyfi til að setja lög sem binda heimild til fjárfestinga í sjávarútvegi við búsetu - svipað og danska sumarbústaðaákvæðið; að fá heimild til að setja lög sem kveða á um sterk efnahagsleg tengsl á milli útgerðar og heimahöfn skips eins og fordæmi eru fyrir.

Ákvörðun heildarafla

Að því gefnu að Ísland fái ekki undanþágu hvað varðar ákvörðun heildarafla á Íslandsmiðum blasir sú staðreynd við að við aðild yrði endaleg ákvörðun tekin í ráðherraráðinu. Eitt og sér er þessi staðreynd frágangssök að margara mati og má líkja þessu við deiluna um ríkisráðsákvæðið á tímum sjálfstæðisstjórnmála. Þá settu margir sig upp á móti því að sérmál Íslands, sem Alþingi samþykkti, væru borin upp af ráðherra Íslands í ríkisráði Dana til formlegrar staðfestingar. Engin dæmi voru um að ríkisráðið gerði grundvallarbreytingar á tillögum ráðherra Íslands. Samt sem áður snérust íslensk stjórnmál um þetta formlega ferli í marga áratugi og má með góðum rökum segja að sú deila hafi tafið framfarir í mörgum þjóðþrifamálum eins og félags- og atvinnumálum. Engin ástæða er til að ætla að önnur sjónarmið en Íslendinga yrðu ráðandi við formlega ákvarðanatöku á hámarksafla á Íslandsmiðum í ráðherraráði ESB þar sem engin önnur ríki hefðu af því verulega hagsmuni. Eftir sem áður myndi sjávarútvegsráðherra Íslands móta tillögur um hámarksafla á Íslandsmiðum byggða á ráðleggingum fremstu vísindamanna og í samráði við hagsmunaaðila. Formleg ákvörðun færi síðan fram á vettvangi ráðherraráðsins þar sem sjávarútvegsráðherra Íslands mun eiga sæti. Íslendingar gætu svo úthlutað aflanum eftir því kerfi sem þeim hugnaðist best. Þetta er sá veruleiki sem blasir við án þess að nokkuð yrði sérstaklega að gert til að formfesta sérhagsmuni Íslands í aðildarsamningi.

Sérákvæði

Sjávarútvegur snertir grundvallarhagsmuni Íslendinga. Á því leikur engin vafi og samninganefnd ESB er það fullkunnugt. Eins og kom fram í fyrri greinum þá hefur aldrei reynt á þennan málaflokk að neinu marki í aðildarviðræðum vegna þess að þjóð með ríkjandi hagsmuni í sjávarútvegi hefur aldrei sótt um aðild að ESB. Það er því alls ekki hægt að útiloka þann möguleika að Íslendingar geti náð fram í aðildarsamningi sérákvæðum sem tryggðu óbreytt fyrirkomulag á Íslandsmiðum til frambúðar. Að auki blasir sú staðreynd við að íslenska fiskveiðilögsagan er eins einagruð frá lögsögum annara ESB ríkja og hugsast getur. Jean-Luc Dehane, fyrrverandi forsætisráðherra Belgíu, viðraði á sínum tíma hugmyndir þess eðlis að gera íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið hluta af sjávarútvegsstefnu ESB ef til aðildarviðræðna kæmi. Hann sagði fordæmi fyrir því að önnur stjórnunarkerfi gildi á ákveðnum hafsvæðum, eins og til dæmis á svæðum við Írland og Hjaltlandseyjar. Hér var Dehane að opna á þá umræðu að íslenska fiskveiðilögsagan verði gerð að sérstöku stjórnsýslusvæði innan ESB. John Maddison, fyrrum sendiherra ESB í Noregi og á Íslandi, ljáði á sínum tíma einnig máls á svipuðum hugmyndum. Segja má að þessi umræða hafi náð hámarki í umtalaðri „Berlínarræðu” Halldórs Ásgrímssonar, þáverandi utanríkisráðherra, árið 2002. Rökin fyrir þessu sjónarmiði eru þau að ESB hefur vikið frá meginstefnu sinni í sjávarútvegsmálum og skapast hefur fordæmi fyrir því að tekið sé tillit til sérþarfa einstakra svæða og byggðalaga sem háð eru fiskveiðum. Á það einkum og sér í lagi við í tilvikum þar sem ekki getur orðið um að ræða mismunun á grundvelli þjóðernis vegna staðbundinna stofna sem einungis eru nýttir af innlendum aðilum. Sú staða er ríkjandi á Íslandsmiðum.

Samantekt

Hér hafa verið reifaðar hugmyndir um það hvort og þá hvernig Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína í sjávarútvegsmálum í aðildarviðræðum við ESB. Ísland á hvergi lögsögu að ESB og Íslendingar sitja einir að staðbundnum nytjastofnum. Sterk rök hníga að því að lítil sem engin breyting yrði þar á við aðild. Varðandi deilistofna á alþjóða hafssvæðum, sem lítið hefur verið hægt að fjalla um hér, þá hefur þegar verið samið um skiptingu þeirra og yrði til framtíðar byggt á þeim samningum. Eina undantekningin er makríll sem Íslendingar eru nýlega farnir að nýta. Jafnframt hefur lítið verið hægt að fjalla um hugsanleg tækifæri fyrir íslenskan sjávarútveg sem gætu opnast við aðild að ESB. Hér verður því ekki haldið fram að aðildarviðræður verði einhver dans á rósum fyrir samninganefnd Íslands. Það er alveg ljóst að Íslendingar þurfa á öllu sínu að halda í glímunni við samninganefnd framkvæmdastjórnarinnar. Jafnframt er augljóst að fullyrðingar í þá veru að það sé ekki um neitt að semja standast ekki gagnrýna hugsun.

Höfundur er stjórnmálafræðingur og vélstjóri á Sólbaki EA-1. Greinin byggir á rannsókn höfundar sem birtist í bókinni Gert út frá Brussel? árið 2002. Jafnframt er stuðst við grein höfundar „Hvalreki eða skipbrot” sem birtist í bókinni Ný staða Íslands í utanríkismálum frá 2007.

FRBL, 5.12.2009

Ef Ísland gerist aðili að ESB er ekki raunhæft að gera ráð fyrir því að Íslendingar geti staðið alfarið fyrir utan sjávarútvegsstefnu ESB til frambúðar; auk þess er spurning hvort slíkt þjónaði hagsmunum Íslands. Um þetta er þó ekkert hægt að fullyrða. Aðalspurningin er hins vegar sú hvort Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína og yfirráð á íslensku hafsvæði í aðildarviðræðum. Í þessari síðustu grein af þremur verður farið yfir samningsstöðu Íslands í aðildarviðræðum en í fyrri greinum var farið ofan í saumana á sjávarútvegsstefnu ESB og aðildarsamninga Noregs og Möltu.

Samningsmarkmið

Leiða má líkum að því að samningsmarkmið Íslendinga verði í grundvallaratriðum þau sömu og Norðmanna, þ.e. að tryggja veiðimöguleika Íslendinga til frambúðar og áframhaldandi ábyrga stjórn fisveiða innan íslenskrar efnahagslögsögu. Áherslur Íslendinga verða samt augljóslega að mörgu leyti aðrar en Norðmanna og á það sér efnahags- og landfræðilegar skýringar. Íslendingar munu leggja áherslu á að um þjóðarhagsmuni sé að ræða en ekki svæðisbundna eins og Norðmenn gerðu. Eins og kom fram í síðustu grein þá deila Norðmenn fiskistofnum með ESB þar sem efnahagslögsögur þeirra og sambandsins liggja saman. Efnahagslögsaga Íslendinga liggur hvergi að efnahagslögsögu ESB og eru flestir okkar helstu nytjastofnar innan íslenskrar lögsögu staðbundnir. Á milli Íslendinga og ESB eru því engir samningar í gildi um nýtingu á deilistofnum í lögsögu hvors annars líkt og er á milli Norðmanna og sambandsins. Samningsstaða Íslendinga er því augljóslega töluvert frábrugðin samningsstöðu Norðmanna hvað þetta varðar.

Veiðiréttindi og aflahlutdeild

Í tengslum við EES-samningin gerðu íslensk stjórnvöld samning við ESB um gagnkvæm fiskveiðiréttindi og hefur ESB rétt til að veiða allt að þrjú þúsund tonn af karfa á afmörkuðu svæði í íslenskri lögsögu innan ákveðins tímaramma. Á móti fá Íslendingar 30 þúsund tonn af loðnu sem ESB hefur fengið frá Grænlendingum. Um veiðar ESB gilda strangar reglur og hefur eftirtekjan verið frekar rýr. Hvað varðar aðrar veiðiheimildir ESB á Íslandsmiðum þá höfðu Belgar um tíma rétt til að veiða allt að fjögur þúsund tonn af botnfiski hér við land. Síðustu árin náðu þeir einungis að nýta rúm þúsund tonn. Sú veiðireynsla sem ESB hefur innan íslenskrar lögsögu, og byggt yrði á við úthlutun kvóta, er því sáralítil. Veiðireynsla fyrir útfærslu landhelginnar í 200 mílur yrði ekki tekin gild, ESB hefur gefið fordæmi fyrir því, og veiðireynsla Belga er einnig það gömul að hún er í raun fyrnd. Reglan um hlutfallslegan stöðugleika myndi því tryggja að lítil ef nokkur breyting yrði á úthlutun veiðiheimilda í íslenskri lögsögu.

Gagnkvæmar kröfur í aðildarviðræðum

Óhætt er að ganga út frá því sem vísu að í aðildarviðræðum komi fram krafa af hálfu einstakra ESB ríkja um aflahlutdeild á Íslandsmiðum. Slík krafa kom fram í EES ferlinu og verður örugglega einnig varpað fram í komandi aðildarviðræðum. Að sama skapi má slá því föstu að krafa Íslendinga verði sú að aflaheimildir ESB muni ekki aukast frá því sem nú er. Hér er um sambærilega kröfu og Norðmenn settu fram en þeim tókst að tryggja svo til óbreytta stöðu mála frá EES-samningnum. Leiða má líkum að því að þróun aðildarviðræðna verði sú að ESB muni leggja áherslu á að sambandsþjóðunum verði gert tæknilega mögulegt að veiða þau þrjú þúsund tonn af karfa á Íslandsmiðum sem þau hafa rétt á samkvæmt EES-samningnum. Líkleg niðurstaða er sú að gengið verði að þeim kröfum. Jafnframt má gera ráð fyrir því að í stað þess að semja um fasta aflatölu verði samið um ákveðna prósentutölu líkt og gert var um þorskafla norðan 62. breiddargráðu í norska samningnum. Hlutdeild ESB í karfa á Íslandsmiðum verður því háð sveiflum í leyfilegum hámarksafla. Meðafli í öðrum tegundum yrði svo bundin við ákveðið hlutfall eins og venja er í slíkum samningum. Ef út í það er farið má túlka meðaflann þannig að þar með sé komið til móts við þó fyrnda veiðireynslu Belga. Í aðildarviðræðunum yrði því um að ræða nánari útfærslu á gildandi samningi við sambandið um gagnkvæm fiskveiðiréttindi. Að öðru leyti er engin ástæða til að ætla að sókn ESB-þjóða á Íslandsmið myndi aukast sem nokkru nemi frá því sem nú er nema ef til kæmi gagnkvæmur réttur Íslendinga í lögsögu ESB. Ólíklegt verður að teljast að ESB standi fast á kröfum um að við greiðum „aðgangseyri” að sambandinu í formi umfangsmikilla veiðiheimilda. Aðilum sem málið varðar innan ESB er fullljóst að slík krafa yrði með öllu óásættanleg fyrir Íslendinga. Í EES-ferlinu á sínum tíma féll ESB frá öllum kröfum um veiðiheimildir í íslenskri lögsögu í skiptum fyrir aðgang að mörkuðum og staðfesti „gífurlegt mikilvægi fiskveiða fyrir Ísland” og að sjávarútvegur sé „grundvöllur efnahagsstarfseminnar”. Engin ástæða er til að ætla að sambandið snúi við blaðinu hvað þetta varðar í aðildarviðræðum.

Fjárfestingar í sjávarútvegi

Uppi hafa verið raddir um að slaka beri á núverandi löggjöf sem bannar beina eignaraðild útlendinga í sjávarútvegi. Samt sem áður má ætla að Íslendingar muni leggja töluvert upp úr því að ákvæði EES-samningsins um varanlega undanþágu frá fjárfestingum útlendinga í sjávarútvegi yrði fest í aðildarsamningi. Öruggt má telja að tímabundin undanþága fáist en ólíklegt er að varanleg undanþága næði fram að ganga. Þó má benda á að í tengslum við EES-samninginn héldu talsmenn ESB því fram, allt fram á síðustu stundu, að slík undanþága væri óhugsandi. Jafnframt má benda á skýra undanþágu sem Danir hafa um fjárfestingar útlendinga í sumarbústaðalöndum og undanþágu Maltverja gagnvart fjárfestingum útlendinga í fasteignum og komið var inn á í fyrri greinum.

Í aðildarviðræðum virðist um þrjá kosti að ræða sem grundvöll í samningum um takmarkanir á fjárfestingum erlendra aðila í sjávarútvegi: Að fá varanlega undanþágu líkt og nú er að finna í EES-samningnum; að fá ótvírætt leyfi til að setja lög sem binda heimild til fjárfestinga í sjávarútvegi við búsetu - svipað og danska sumarbústaðaákvæðið; að fá heimild til að setja lög sem kveða á um sterk efnahagsleg tengsl á milli útgerðar og heimahöfn skips eins og fordæmi eru fyrir.

Ákvörðun heildarafla

Að því gefnu að Ísland fái ekki undanþágu hvað varðar ákvörðun heildarafla á Íslandsmiðum blasir sú staðreynd við að við aðild yrði endaleg ákvörðun tekin í ráðherraráðinu. Eitt og sér er þessi staðreynd frágangssök að margara mati og má líkja þessu við deiluna um ríkisráðsákvæðið á tímum sjálfstæðisstjórnmála. Þá settu margir sig upp á móti því að sérmál Íslands, sem Alþingi samþykkti, væru borin upp af ráðherra Íslands í ríkisráði Dana til formlegrar staðfestingar. Engin dæmi voru um að ríkisráðið gerði grundvallarbreytingar á tillögum ráðherra Íslands. Samt sem áður snérust íslensk stjórnmál um þetta formlega ferli í marga áratugi og má með góðum rökum segja að sú deila hafi tafið framfarir í mörgum þjóðþrifamálum eins og félags- og atvinnumálum. Engin ástæða er til að ætla að önnur sjónarmið en Íslendinga yrðu ráðandi við formlega ákvarðanatöku á hámarksafla á Íslandsmiðum í ráðherraráði ESB þar sem engin önnur ríki hefðu af því verulega hagsmuni. Eftir sem áður myndi sjávarútvegsráðherra Íslands móta tillögur um hámarksafla á Íslandsmiðum byggða á ráðleggingum fremstu vísindamanna og í samráði við hagsmunaaðila. Formleg ákvörðun færi síðan fram á vettvangi ráðherraráðsins þar sem sjávarútvegsráðherra Íslands mun eiga sæti. Íslendingar gætu svo úthlutað aflanum eftir því kerfi sem þeim hugnaðist best. Þetta er sá veruleiki sem blasir við án þess að nokkuð yrði sérstaklega að gert til að formfesta sérhagsmuni Íslands í aðildarsamningi.

Sérákvæði

Sjávarútvegur snertir grundvallarhagsmuni Íslendinga. Á því leikur engin vafi og samninganefnd ESB er það fullkunnugt. Eins og kom fram í fyrri greinum þá hefur aldrei reynt á þennan málaflokk að neinu marki í aðildarviðræðum vegna þess að þjóð með ríkjandi hagsmuni í sjávarútvegi hefur aldrei sótt um aðild að ESB. Það er því alls ekki hægt að útiloka þann möguleika að Íslendingar geti náð fram í aðildarsamningi sérákvæðum sem tryggðu óbreytt fyrirkomulag á Íslandsmiðum til frambúðar. Að auki blasir sú staðreynd við að íslenska fiskveiðilögsagan er eins einagruð frá lögsögum annara ESB ríkja og hugsast getur. Jean-Luc Dehane, fyrrverandi forsætisráðherra Belgíu, viðraði á sínum tíma hugmyndir þess eðlis að gera íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið hluta af sjávarútvegsstefnu ESB ef til aðildarviðræðna kæmi. Hann sagði fordæmi fyrir því að önnur stjórnunarkerfi gildi á ákveðnum hafsvæðum, eins og til dæmis á svæðum við Írland og Hjaltlandseyjar. Hér var Dehane að opna á þá umræðu að íslenska fiskveiðilögsagan verði gerð að sérstöku stjórnsýslusvæði innan ESB. John Maddison, fyrrum sendiherra ESB í Noregi og á Íslandi, ljáði á sínum tíma einnig máls á svipuðum hugmyndum. Segja má að þessi umræða hafi náð hámarki í umtalaðri „Berlínarræðu” Halldórs Ásgrímssonar, þáverandi utanríkisráðherra, árið 2002. Rökin fyrir þessu sjónarmiði eru þau að ESB hefur vikið frá meginstefnu sinni í sjávarútvegsmálum og skapast hefur fordæmi fyrir því að tekið sé tillit til sérþarfa einstakra svæða og byggðalaga sem háð eru fiskveiðum. Á það einkum og sér í lagi við í tilvikum þar sem ekki getur orðið um að ræða mismunun á grundvelli þjóðernis vegna staðbundinna stofna sem einungis eru nýttir af innlendum aðilum. Sú staða er ríkjandi á Íslandsmiðum.

Samantekt

Hér hafa verið reifaðar hugmyndir um það hvort og þá hvernig Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína í sjávarútvegsmálum í aðildarviðræðum við ESB. Ísland á hvergi lögsögu að ESB og Íslendingar sitja einir að staðbundnum nytjastofnum. Sterk rök hníga að því að lítil sem engin breyting yrði þar á við aðild. Varðandi deilistofna á alþjóða hafssvæðum, sem lítið hefur verið hægt að fjalla um hér, þá hefur þegar verið samið um skiptingu þeirra og yrði til framtíðar byggt á þeim samningum. Eina undantekningin er makríll sem Íslendingar eru nýlega farnir að nýta. Jafnframt hefur lítið verið hægt að fjalla um hugsanleg tækifæri fyrir íslenskan sjávarútveg sem gætu opnast við aðild að ESB. Hér verður því ekki haldið fram að aðildarviðræður verði einhver dans á rósum fyrir samninganefnd Íslands. Það er alveg ljóst að Íslendingar þurfa á öllu sínu að halda í glímunni við samninganefnd framkvæmdastjórnarinnar. Jafnframt er augljóst að fullyrðingar í þá veru að það sé ekki um neitt að semja standast ekki gagnrýna hugsun.

Höfundur er stjórnmálafræðingur og vélstjóri á Sólbaki EA-1. Greinin byggir á rannsókn höfundar sem birtist í bókinni Gert út frá Brussel? árið 2002. Jafnframt er stuðst við grein höfundar „Hvalreki eða skipbrot” sem birtist í bókinni Ný staða Íslands í utanríkismálum frá 2007.

FRBL, 4.12.2009

Fiskveiðar eru meðal elstu athafna mannsins og eina atvinnugreinin sem byggist á veiðimennsku sem er enn stunduð í umtalsverðum mæli með viðskipta­sjónarmið í huga. Ásókn í gjöful fiskimið voru lítil sem engin takmörk sett til ársins 1976 en fram að þeim tíma voru flest fiskimið öllum opin. Á seinni hluta áttunda áratugarins var þróun í hafréttar­málum mjög hröð og segja má að 200 mílna efnahags­lögsaga hafi orðið viðtekin venja frá árinu 1976 þótt slíkt hafi ekki fengist staðfest fyrr en á þriðju hafréttar­ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna árið 1982. Lögsaga strandríkja var mikil­vægt skref í þá átt að afmarka nýtingar­rétt á fisk­stofnunum. Margir fiskistofnar virða hins vegar ekki lögsögu ríkja og veiðum úr þeim þarf að stjórna á þverþjóðlegum vettvangi. Það er hins vegar hápólitískt úrlausnar­efni hvernig ber að stýra nýtingu á sameigin­legum fiskistofnum; sú pólitík snýst um hver fær hvað, hvenær og hvernig. Evrópusambandið er lýsandi dæmi um slíkt og samstarf aðildarríkjanna í sjávarútvegsmálum hefur mótast af nauðsyn en jafnframt af mikilli hagsmunabaráttu bæði innan landanna og þeirra í milli.

Aðildarumsókn Íslands

Umræða um hvort Ísland eigi að sækja um aðild að ESB hefur til þessa strandað á sjávar­útvegsmálum. Nú þegar Ísland hefur sótt um aðild er mikilvægt að varpa ljósi á þennan málaflokk á yfirvegaðan hátt og út frá staðreyndum. Í þessari fyrstu grein af þremur verður gerð grein fyrir tilurð og þróun sjávar­útvegsstefnu ESB. Í næstu grein verður farið yfir aðildarsamning Norðmanna um sjávarútvegsmál frá árinu 1994 og samning Maltverja frá 2004. Að síðustu verður farið yfir samningsstöðu Íslendinga á sviði sjávar­útvegsmála og ályktað um hugsanlega niður­stöðu aðildarsamninga.

Sjávarútvegsstefna ESB

Upphaf sjávarútvegsstefnu ESB má rekja til alþjóðlegrar þróunar í sjávarútvegsmálum á áttunda áratugnum. Í hnotskurn snýst stefnan um sameiginlega nýtingu á sameiginlegum fiskistofnum sem virða ekki mörk efnahagslögsögu ríkja. Skynsamleg nýting fiskistofna, stöðugt framboð sjávarafurða til neytenda og sómasamleg lífskjör fólks sem byggir afkomu sína á sjávarútvegi eru höfuðmarkmið sjávar­útvegs­stefnunnar. Sjávar­útvegsstefnu ESB má skipta upp í fjögur svið: Markaðs­skipulag sem á að tryggja stöðugt framboð af sjávar­fangi í ESB sem er stærsti markaður í heimi fyrir sjávarafurðir. Samskipti við þriðju ríki þar sem framkvæmdastjórnin kemur fram fyrir hönd aðildar­ríkjanna og hefur umsjón með alþjóðlegum samningum. Styrkjakerfi til uppbyggingar og ný­sköpunar í greininni og loks fisk­veiði­stjórnun sem byggir á lögmálinu um jafnan aðgang fyrir utan 12 mílur, hámarksafla, hlutfalls­legum stöðug­leika auk tæknilegra ráðstafana til verndunar og stjórnunar á nýtingu fiskistofna. Hér munum við einkum beina sjónum okkar að fiskveiðistjórnun og aðgangi að veiðisvæðum aðildar­ríkja.

Skipting veiðiheimilda og fiskveiðistjórnun

Hámarksafli á miðum ESB er ákveðinn af sameiginlegri yfirstjórn og byggir á áliti fiskifræðinga. Framkvæmdastjórnin leggur tillögur fyrir ráðherraráðið sem ákveður heildarafla helstu fisktegunda. Sjávar­útvegs­ráðherrar aðildarríkjanna taka því endanlega ákvörðun um heildarmagn og deila á milli þjóða eftir svokölluðum hlutfallslegum stöðugleika. Hlutfallslegi stöðug­leikinn var tekinn upp árið 1983 og ræðst hlutdeild einstakra ríkja af veiðireynslu, mikilvægi sjávar­útvegs og þeim missi sem ríkin urðu fyrir þegar strandríki færðu efnahagslögsögu sína út í 200 sjómílur og aðgengi að fiskimiðum takmarkaðist við þjóðerni. Ríkin úthluta síðan hlutdeildinni eftir sínu eigin kerfi og bera ábyrgð á eftirliti með veiðum innan sinnar lögsögu og geta sett strangari reglur en ESB svo fremi sem slíkar reglur mismuni ekki aðilum á grundvelli þjóðernis.

Hlutfallslegi stöðugleikinn tryggir strandríkjum hlutdeild í heildarafla á því svæði sem ákvörðun um hámarksafla nær til. Útgangspunkturinn er veiðireynsla í viðkomandi fisktegund. Nánar verður vikið að hlutfallslega stöðugleikanum í seinni greinum.

Jafn aðgangur að fiskimiðum

Meginreglan um jafnan aðgang kemur til út af ákvæði í stofnsáttmála ESB sem bannar mismunun á grundvelli þjóðernis. Ákvæðið takmarkast hins vegar mjög af reglunni um hlutfallslega stöðugleikann og greint var frá hér að ofan. Aðgangurinn er því skilyrtur sem felst m.a. í því að hlutdeild ríkja í fisk­tegundum, sem falla undir ákvörðun um heildarafla, er bundin við ákveðin svæði sem aftur byggir á veiðireynslu. Ákvæðið um jafnan aðgang þýðir sem sagt ekki að um opinn og frjálsan aðgang að fiskimiðum ríkjanna sé að ræða. Ríkin geta hins vegar skipst á veiðiheimildum ef þeim hugnast slíkt. Að auki eru fordæmi fyrir því að aðgangur að ákveðnum miðum sé einskorðaður við tiltekin strandsvæði séu þau verulega háð fisk­veiðum og fiskistofnarnir staðbundnir. Dæmi um slíka ráðstöfun má meðal annars finna í kringum Hjaltlandseyjar. Í gegnum tíðina hefur þessi svæðisbundna mismunun reynst afar mikilvæg fyrir landfræðilega afvikin svæði. Af ofan sögðu má því draga þá ályktun að ákvæðið um jafnan aðgang hafi í raun mjög takmarkaða þýðingu.

Umdeild stefna

Fiskveiðistjórnun ESB hefur, líkt og íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið, það markmið að gera fiskveiðar efnahagslega hagkvæmar án þess að það hafi í för með sér félagslega upplausn. Það er hins vegar hápólitískt deiluefni hvernig ber að ná því markmiði. Þetta vandamál er af allt annarri og ósambærilegri stærðargráðu í ESB en á Íslandi. Í ESB ná fiskveiði­hagsmunir nær undantekningarlaust út fyrir lögsögu þjóðríkja þar sem lögsögur skarast með miðlínu og eða út á alþjóðlegt hafsvæði. Þrátt fyrir að Íslendingar hafi undan­farin ár sótt í auknum mæli í úthafið teljast flestir okkar helstu nytjastofnar vera staðbundnir. Þar að auki er efnahagslögsaga Íslands tiltölulega einangruð.

Sjávarútvegsstefna ESB er, líkt og íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið, langt frá því hafin yfir gagnrýni. En hvar liggur vandinn? Er það sjávarútvegsstefnan sem slík, þ.e. hinn sameiginlegi vettvangur aðildarríkjanna til að ráða ráðum sínum sem er höfuð meinsemdin eða hangir fleira á spýtunni? Frá upphafi hefur stefnan verið umdeild og dæmi eru um þrýstihópa sem berjast fyrir því að sjávarútvegsmál verði alfarið færð til aðildar­ríkjanna. Aðildarríkin myndu þá einhliða ákveða hámarksafla innan sinnar lögsögu og hverjir hefðu rétt til veiða þar. Slíkar raddir hafa verið háværar og hafa fallið í frjóan jarðveg í sumum sjávarbyggðum ESB.

Einföldun á staðreyndum

Að sama skapi og uppi hafa verið háværar raddir sem finna sjávarútvegsstefnu ESB allt til foráttu eru til raddir sem benda á það sem mikla einföldun að kenna sameiginlegu sjávar­útvegsstefnunni alfarið um það sem miður hefur farið í sjávarútvegi í ESB.

Þvert á móti er því haldið fram að sameiginleg stefna sé eina von sjávarútvegsins; allar tilraunir í þá veru að stjórna nýtingu fiskistofna í Norðaustur-Atlantshafi með einhliða aðgerðum strandríkja sé dæmd til að mistakast. Slíkt fyrirkomulag yrði ávísun á stjórnlausar veiðar; þorskastríð allra gegn öllum. Þrátt fyrir að tilkoma sjávarútvegsstefnunnar hafi á sínum tíma verið liður í pólitískri refskák er alveg ljóst að aðstæður eins og þær eru núna kalla á samvinnu ríkja á milli og á einhverjum tímapunkti hefði þurft að koma á sameiginlegum vettvangi strandríkja.

Sameiginleg sjávarútvegsstefna innan ESB í einhverri mynd virðist vera besti vettvangur­inn til að semja um þessi mál. Það hefur a.m.k. ekki tekist að sýna fram á annað með afgerandi hætti.

Niðurstaðan er því sú að þeir sem kalla eftir því að stjórn fiskveiða í ESB verði alfarið færð til þjóðríkja afhjúpa í senn vanþekkingu sína á fiskveiðum og á landfræðilegum aðstæðum strandríkja við Norðursjó og nálægum hafsvæðum; höfða til þjóðernis­tilfinninga en ekki heilbrigðrar skynsemi.

Í næstu grein verður fjallað um aðildar­samning Norðmanna og Maltverja.

Höfundur er stjórnmálafræðingur og vélstjóri á Sólbaki EA-1. Greinin byggir á rannsókn höfundar sem birtist í bókinni Gert út frá Brussel? árið 2002. Jafnframt er stuðst við grein höfundar „Hvalreki eða skipbrot” sem birtist í bókinni Ný staða Íslands í utanríkismálum frá 2007.

FRBL, 3.12.2009