Ef Ísland gerist aðili að ESB er ekki raunhæft að gera ráð fyrir því að Íslendingar geti staðið alfarið fyrir utan sjávarútvegsstefnu ESB til frambúðar; auk þess er spurning hvort slíkt þjónaði hagsmunum Íslands. Um þetta er þó ekkert hægt að fullyrða. Aðalspurningin er hins vegar sú hvort Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína og yfirráð á íslensku hafsvæði í aðildarviðræðum. Í þessari síðustu grein af þremur verður farið yfir samningsstöðu Íslands í aðildarviðræðum en í fyrri greinum var farið ofan í saumana á sjávarútvegsstefnu ESB og aðildarsamninga Noregs og Möltu.

Samningsmarkmið

Leiða má líkum að því að samningsmarkmið Íslendinga verði í grundvallaratriðum þau sömu og Norðmanna, þ.e. að tryggja veiðimöguleika Íslendinga til frambúðar og áframhaldandi ábyrga stjórn fisveiða innan íslenskrar efnahagslögsögu. Áherslur Íslendinga verða samt augljóslega að mörgu leyti aðrar en Norðmanna og á það sér efnahags- og landfræðilegar skýringar. Íslendingar munu leggja áherslu á að um þjóðarhagsmuni sé að ræða en ekki svæðisbundna eins og Norðmenn gerðu. Eins og kom fram í síðustu grein þá deila Norðmenn fiskistofnum með ESB þar sem efnahagslögsögur þeirra og sambandsins liggja saman. Efnahagslögsaga Íslendinga liggur hvergi að efnahagslögsögu ESB og eru flestir okkar helstu nytjastofnar innan íslenskrar lögsögu staðbundnir. Á milli Íslendinga og ESB eru því engir samningar í gildi um nýtingu á deilistofnum í lögsögu hvors annars líkt og er á milli Norðmanna og sambandsins. Samningsstaða Íslendinga er því augljóslega töluvert frábrugðin samningsstöðu Norðmanna hvað þetta varðar.

Veiðiréttindi og aflahlutdeild

Í tengslum við EES-samningin gerðu íslensk stjórnvöld samning við ESB um gagnkvæm fiskveiðiréttindi og hefur ESB rétt til að veiða allt að þrjú þúsund tonn af karfa á afmörkuðu svæði í íslenskri lögsögu innan ákveðins tímaramma. Á móti fá Íslendingar 30 þúsund tonn af loðnu sem ESB hefur fengið frá Grænlendingum. Um veiðar ESB gilda strangar reglur og hefur eftirtekjan verið frekar rýr. Hvað varðar aðrar veiðiheimildir ESB á Íslandsmiðum þá höfðu Belgar um tíma rétt til að veiða allt að fjögur þúsund tonn af botnfiski hér við land. Síðustu árin náðu þeir einungis að nýta rúm þúsund tonn. Sú veiðireynsla sem ESB hefur innan íslenskrar lögsögu, og byggt yrði á við úthlutun kvóta, er því sáralítil. Veiðireynsla fyrir útfærslu landhelginnar í 200 mílur yrði ekki tekin gild, ESB hefur gefið fordæmi fyrir því, og veiðireynsla Belga er einnig það gömul að hún er í raun fyrnd. Reglan um hlutfallslegan stöðugleika myndi því tryggja að lítil ef nokkur breyting yrði á úthlutun veiðiheimilda í íslenskri lögsögu.

Gagnkvæmar kröfur í aðildarviðræðum

Óhætt er að ganga út frá því sem vísu að í aðildarviðræðum komi fram krafa af hálfu einstakra ESB ríkja um aflahlutdeild á Íslandsmiðum. Slík krafa kom fram í EES ferlinu og verður örugglega einnig varpað fram í komandi aðildarviðræðum. Að sama skapi má slá því föstu að krafa Íslendinga verði sú að aflaheimildir ESB muni ekki aukast frá því sem nú er. Hér er um sambærilega kröfu og Norðmenn settu fram en þeim tókst að tryggja svo til óbreytta stöðu mála frá EES-samningnum. Leiða má líkum að því að þróun aðildarviðræðna verði sú að ESB muni leggja áherslu á að sambandsþjóðunum verði gert tæknilega mögulegt að veiða þau þrjú þúsund tonn af karfa á Íslandsmiðum sem þau hafa rétt á samkvæmt EES-samningnum. Líkleg niðurstaða er sú að gengið verði að þeim kröfum. Jafnframt má gera ráð fyrir því að í stað þess að semja um fasta aflatölu verði samið um ákveðna prósentutölu líkt og gert var um þorskafla norðan 62. breiddargráðu í norska samningnum. Hlutdeild ESB í karfa á Íslandsmiðum verður því háð sveiflum í leyfilegum hámarksafla. Meðafli í öðrum tegundum yrði svo bundin við ákveðið hlutfall eins og venja er í slíkum samningum. Ef út í það er farið má túlka meðaflann þannig að þar með sé komið til móts við þó fyrnda veiðireynslu Belga. Í aðildarviðræðunum yrði því um að ræða nánari útfærslu á gildandi samningi við sambandið um gagnkvæm fiskveiðiréttindi. Að öðru leyti er engin ástæða til að ætla að sókn ESB-þjóða á Íslandsmið myndi aukast sem nokkru nemi frá því sem nú er nema ef til kæmi gagnkvæmur réttur Íslendinga í lögsögu ESB. Ólíklegt verður að teljast að ESB standi fast á kröfum um að við greiðum „aðgangseyri” að sambandinu í formi umfangsmikilla veiðiheimilda. Aðilum sem málið varðar innan ESB er fullljóst að slík krafa yrði með öllu óásættanleg fyrir Íslendinga. Í EES-ferlinu á sínum tíma féll ESB frá öllum kröfum um veiðiheimildir í íslenskri lögsögu í skiptum fyrir aðgang að mörkuðum og staðfesti „gífurlegt mikilvægi fiskveiða fyrir Ísland” og að sjávarútvegur sé „grundvöllur efnahagsstarfseminnar”. Engin ástæða er til að ætla að sambandið snúi við blaðinu hvað þetta varðar í aðildarviðræðum.

Fjárfestingar í sjávarútvegi

Uppi hafa verið raddir um að slaka beri á núverandi löggjöf sem bannar beina eignaraðild útlendinga í sjávarútvegi. Samt sem áður má ætla að Íslendingar muni leggja töluvert upp úr því að ákvæði EES-samningsins um varanlega undanþágu frá fjárfestingum útlendinga í sjávarútvegi yrði fest í aðildarsamningi. Öruggt má telja að tímabundin undanþága fáist en ólíklegt er að varanleg undanþága næði fram að ganga. Þó má benda á að í tengslum við EES-samninginn héldu talsmenn ESB því fram, allt fram á síðustu stundu, að slík undanþága væri óhugsandi. Jafnframt má benda á skýra undanþágu sem Danir hafa um fjárfestingar útlendinga í sumarbústaðalöndum og undanþágu Maltverja gagnvart fjárfestingum útlendinga í fasteignum og komið var inn á í fyrri greinum.

Í aðildarviðræðum virðist um þrjá kosti að ræða sem grundvöll í samningum um takmarkanir á fjárfestingum erlendra aðila í sjávarútvegi: Að fá varanlega undanþágu líkt og nú er að finna í EES-samningnum; að fá ótvírætt leyfi til að setja lög sem binda heimild til fjárfestinga í sjávarútvegi við búsetu - svipað og danska sumarbústaðaákvæðið; að fá heimild til að setja lög sem kveða á um sterk efnahagsleg tengsl á milli útgerðar og heimahöfn skips eins og fordæmi eru fyrir.

Ákvörðun heildarafla

Að því gefnu að Ísland fái ekki undanþágu hvað varðar ákvörðun heildarafla á Íslandsmiðum blasir sú staðreynd við að við aðild yrði endaleg ákvörðun tekin í ráðherraráðinu. Eitt og sér er þessi staðreynd frágangssök að margara mati og má líkja þessu við deiluna um ríkisráðsákvæðið á tímum sjálfstæðisstjórnmála. Þá settu margir sig upp á móti því að sérmál Íslands, sem Alþingi samþykkti, væru borin upp af ráðherra Íslands í ríkisráði Dana til formlegrar staðfestingar. Engin dæmi voru um að ríkisráðið gerði grundvallarbreytingar á tillögum ráðherra Íslands. Samt sem áður snérust íslensk stjórnmál um þetta formlega ferli í marga áratugi og má með góðum rökum segja að sú deila hafi tafið framfarir í mörgum þjóðþrifamálum eins og félags- og atvinnumálum. Engin ástæða er til að ætla að önnur sjónarmið en Íslendinga yrðu ráðandi við formlega ákvarðanatöku á hámarksafla á Íslandsmiðum í ráðherraráði ESB þar sem engin önnur ríki hefðu af því verulega hagsmuni. Eftir sem áður myndi sjávarútvegsráðherra Íslands móta tillögur um hámarksafla á Íslandsmiðum byggða á ráðleggingum fremstu vísindamanna og í samráði við hagsmunaaðila. Formleg ákvörðun færi síðan fram á vettvangi ráðherraráðsins þar sem sjávarútvegsráðherra Íslands mun eiga sæti. Íslendingar gætu svo úthlutað aflanum eftir því kerfi sem þeim hugnaðist best. Þetta er sá veruleiki sem blasir við án þess að nokkuð yrði sérstaklega að gert til að formfesta sérhagsmuni Íslands í aðildarsamningi.

Sérákvæði

Sjávarútvegur snertir grundvallarhagsmuni Íslendinga. Á því leikur engin vafi og samninganefnd ESB er það fullkunnugt. Eins og kom fram í fyrri greinum þá hefur aldrei reynt á þennan málaflokk að neinu marki í aðildarviðræðum vegna þess að þjóð með ríkjandi hagsmuni í sjávarútvegi hefur aldrei sótt um aðild að ESB. Það er því alls ekki hægt að útiloka þann möguleika að Íslendingar geti náð fram í aðildarsamningi sérákvæðum sem tryggðu óbreytt fyrirkomulag á Íslandsmiðum til frambúðar. Að auki blasir sú staðreynd við að íslenska fiskveiðilögsagan er eins einagruð frá lögsögum annara ESB ríkja og hugsast getur. Jean-Luc Dehane, fyrrverandi forsætisráðherra Belgíu, viðraði á sínum tíma hugmyndir þess eðlis að gera íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið hluta af sjávarútvegsstefnu ESB ef til aðildarviðræðna kæmi. Hann sagði fordæmi fyrir því að önnur stjórnunarkerfi gildi á ákveðnum hafsvæðum, eins og til dæmis á svæðum við Írland og Hjaltlandseyjar. Hér var Dehane að opna á þá umræðu að íslenska fiskveiðilögsagan verði gerð að sérstöku stjórnsýslusvæði innan ESB. John Maddison, fyrrum sendiherra ESB í Noregi og á Íslandi, ljáði á sínum tíma einnig máls á svipuðum hugmyndum. Segja má að þessi umræða hafi náð hámarki í umtalaðri „Berlínarræðu” Halldórs Ásgrímssonar, þáverandi utanríkisráðherra, árið 2002. Rökin fyrir þessu sjónarmiði eru þau að ESB hefur vikið frá meginstefnu sinni í sjávarútvegsmálum og skapast hefur fordæmi fyrir því að tekið sé tillit til sérþarfa einstakra svæða og byggðalaga sem háð eru fiskveiðum. Á það einkum og sér í lagi við í tilvikum þar sem ekki getur orðið um að ræða mismunun á grundvelli þjóðernis vegna staðbundinna stofna sem einungis eru nýttir af innlendum aðilum. Sú staða er ríkjandi á Íslandsmiðum.

Samantekt

Hér hafa verið reifaðar hugmyndir um það hvort og þá hvernig Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína í sjávarútvegsmálum í aðildarviðræðum við ESB. Ísland á hvergi lögsögu að ESB og Íslendingar sitja einir að staðbundnum nytjastofnum. Sterk rök hníga að því að lítil sem engin breyting yrði þar á við aðild. Varðandi deilistofna á alþjóða hafssvæðum, sem lítið hefur verið hægt að fjalla um hér, þá hefur þegar verið samið um skiptingu þeirra og yrði til framtíðar byggt á þeim samningum. Eina undantekningin er makríll sem Íslendingar eru nýlega farnir að nýta. Jafnframt hefur lítið verið hægt að fjalla um hugsanleg tækifæri fyrir íslenskan sjávarútveg sem gætu opnast við aðild að ESB. Hér verður því ekki haldið fram að aðildarviðræður verði einhver dans á rósum fyrir samninganefnd Íslands. Það er alveg ljóst að Íslendingar þurfa á öllu sínu að halda í glímunni við samninganefnd framkvæmdastjórnarinnar. Jafnframt er augljóst að fullyrðingar í þá veru að það sé ekki um neitt að semja standast ekki gagnrýna hugsun.

Höfundur er stjórnmálafræðingur og vélstjóri á Sólbaki EA-1. Greinin byggir á rannsókn höfundar sem birtist í bókinni Gert út frá Brussel? árið 2002. Jafnframt er stuðst við grein höfundar „Hvalreki eða skipbrot” sem birtist í bókinni Ný staða Íslands í utanríkismálum frá 2007.

FRBL, 5.12.2009

Ef Ísland gerist aðili að ESB er ekki raunhæft að gera ráð fyrir því að Íslendingar geti staðið alfarið fyrir utan sjávarútvegsstefnu ESB til frambúðar; auk þess er spurning hvort slíkt þjónaði hagsmunum Íslands. Um þetta er þó ekkert hægt að fullyrða. Aðalspurningin er hins vegar sú hvort Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína og yfirráð á íslensku hafsvæði í aðildarviðræðum. Í þessari síðustu grein af þremur verður farið yfir samningsstöðu Íslands í aðildarviðræðum en í fyrri greinum var farið ofan í saumana á sjávarútvegsstefnu ESB og aðildarsamninga Noregs og Möltu.

Samningsmarkmið

Leiða má líkum að því að samningsmarkmið Íslendinga verði í grundvallaratriðum þau sömu og Norðmanna, þ.e. að tryggja veiðimöguleika Íslendinga til frambúðar og áframhaldandi ábyrga stjórn fisveiða innan íslenskrar efnahagslögsögu. Áherslur Íslendinga verða samt augljóslega að mörgu leyti aðrar en Norðmanna og á það sér efnahags- og landfræðilegar skýringar. Íslendingar munu leggja áherslu á að um þjóðarhagsmuni sé að ræða en ekki svæðisbundna eins og Norðmenn gerðu. Eins og kom fram í síðustu grein þá deila Norðmenn fiskistofnum með ESB þar sem efnahagslögsögur þeirra og sambandsins liggja saman. Efnahagslögsaga Íslendinga liggur hvergi að efnahagslögsögu ESB og eru flestir okkar helstu nytjastofnar innan íslenskrar lögsögu staðbundnir. Á milli Íslendinga og ESB eru því engir samningar í gildi um nýtingu á deilistofnum í lögsögu hvors annars líkt og er á milli Norðmanna og sambandsins. Samningsstaða Íslendinga er því augljóslega töluvert frábrugðin samningsstöðu Norðmanna hvað þetta varðar.

Veiðiréttindi og aflahlutdeild

Í tengslum við EES-samningin gerðu íslensk stjórnvöld samning við ESB um gagnkvæm fiskveiðiréttindi og hefur ESB rétt til að veiða allt að þrjú þúsund tonn af karfa á afmörkuðu svæði í íslenskri lögsögu innan ákveðins tímaramma. Á móti fá Íslendingar 30 þúsund tonn af loðnu sem ESB hefur fengið frá Grænlendingum. Um veiðar ESB gilda strangar reglur og hefur eftirtekjan verið frekar rýr. Hvað varðar aðrar veiðiheimildir ESB á Íslandsmiðum þá höfðu Belgar um tíma rétt til að veiða allt að fjögur þúsund tonn af botnfiski hér við land. Síðustu árin náðu þeir einungis að nýta rúm þúsund tonn. Sú veiðireynsla sem ESB hefur innan íslenskrar lögsögu, og byggt yrði á við úthlutun kvóta, er því sáralítil. Veiðireynsla fyrir útfærslu landhelginnar í 200 mílur yrði ekki tekin gild, ESB hefur gefið fordæmi fyrir því, og veiðireynsla Belga er einnig það gömul að hún er í raun fyrnd. Reglan um hlutfallslegan stöðugleika myndi því tryggja að lítil ef nokkur breyting yrði á úthlutun veiðiheimilda í íslenskri lögsögu.

Gagnkvæmar kröfur í aðildarviðræðum

Óhætt er að ganga út frá því sem vísu að í aðildarviðræðum komi fram krafa af hálfu einstakra ESB ríkja um aflahlutdeild á Íslandsmiðum. Slík krafa kom fram í EES ferlinu og verður örugglega einnig varpað fram í komandi aðildarviðræðum. Að sama skapi má slá því föstu að krafa Íslendinga verði sú að aflaheimildir ESB muni ekki aukast frá því sem nú er. Hér er um sambærilega kröfu og Norðmenn settu fram en þeim tókst að tryggja svo til óbreytta stöðu mála frá EES-samningnum. Leiða má líkum að því að þróun aðildarviðræðna verði sú að ESB muni leggja áherslu á að sambandsþjóðunum verði gert tæknilega mögulegt að veiða þau þrjú þúsund tonn af karfa á Íslandsmiðum sem þau hafa rétt á samkvæmt EES-samningnum. Líkleg niðurstaða er sú að gengið verði að þeim kröfum. Jafnframt má gera ráð fyrir því að í stað þess að semja um fasta aflatölu verði samið um ákveðna prósentutölu líkt og gert var um þorskafla norðan 62. breiddargráðu í norska samningnum. Hlutdeild ESB í karfa á Íslandsmiðum verður því háð sveiflum í leyfilegum hámarksafla. Meðafli í öðrum tegundum yrði svo bundin við ákveðið hlutfall eins og venja er í slíkum samningum. Ef út í það er farið má túlka meðaflann þannig að þar með sé komið til móts við þó fyrnda veiðireynslu Belga. Í aðildarviðræðunum yrði því um að ræða nánari útfærslu á gildandi samningi við sambandið um gagnkvæm fiskveiðiréttindi. Að öðru leyti er engin ástæða til að ætla að sókn ESB-þjóða á Íslandsmið myndi aukast sem nokkru nemi frá því sem nú er nema ef til kæmi gagnkvæmur réttur Íslendinga í lögsögu ESB. Ólíklegt verður að teljast að ESB standi fast á kröfum um að við greiðum „aðgangseyri” að sambandinu í formi umfangsmikilla veiðiheimilda. Aðilum sem málið varðar innan ESB er fullljóst að slík krafa yrði með öllu óásættanleg fyrir Íslendinga. Í EES-ferlinu á sínum tíma féll ESB frá öllum kröfum um veiðiheimildir í íslenskri lögsögu í skiptum fyrir aðgang að mörkuðum og staðfesti „gífurlegt mikilvægi fiskveiða fyrir Ísland” og að sjávarútvegur sé „grundvöllur efnahagsstarfseminnar”. Engin ástæða er til að ætla að sambandið snúi við blaðinu hvað þetta varðar í aðildarviðræðum.

Fjárfestingar í sjávarútvegi

Uppi hafa verið raddir um að slaka beri á núverandi löggjöf sem bannar beina eignaraðild útlendinga í sjávarútvegi. Samt sem áður má ætla að Íslendingar muni leggja töluvert upp úr því að ákvæði EES-samningsins um varanlega undanþágu frá fjárfestingum útlendinga í sjávarútvegi yrði fest í aðildarsamningi. Öruggt má telja að tímabundin undanþága fáist en ólíklegt er að varanleg undanþága næði fram að ganga. Þó má benda á að í tengslum við EES-samninginn héldu talsmenn ESB því fram, allt fram á síðustu stundu, að slík undanþága væri óhugsandi. Jafnframt má benda á skýra undanþágu sem Danir hafa um fjárfestingar útlendinga í sumarbústaðalöndum og undanþágu Maltverja gagnvart fjárfestingum útlendinga í fasteignum og komið var inn á í fyrri greinum.

Í aðildarviðræðum virðist um þrjá kosti að ræða sem grundvöll í samningum um takmarkanir á fjárfestingum erlendra aðila í sjávarútvegi: Að fá varanlega undanþágu líkt og nú er að finna í EES-samningnum; að fá ótvírætt leyfi til að setja lög sem binda heimild til fjárfestinga í sjávarútvegi við búsetu - svipað og danska sumarbústaðaákvæðið; að fá heimild til að setja lög sem kveða á um sterk efnahagsleg tengsl á milli útgerðar og heimahöfn skips eins og fordæmi eru fyrir.

Ákvörðun heildarafla

Að því gefnu að Ísland fái ekki undanþágu hvað varðar ákvörðun heildarafla á Íslandsmiðum blasir sú staðreynd við að við aðild yrði endaleg ákvörðun tekin í ráðherraráðinu. Eitt og sér er þessi staðreynd frágangssök að margara mati og má líkja þessu við deiluna um ríkisráðsákvæðið á tímum sjálfstæðisstjórnmála. Þá settu margir sig upp á móti því að sérmál Íslands, sem Alþingi samþykkti, væru borin upp af ráðherra Íslands í ríkisráði Dana til formlegrar staðfestingar. Engin dæmi voru um að ríkisráðið gerði grundvallarbreytingar á tillögum ráðherra Íslands. Samt sem áður snérust íslensk stjórnmál um þetta formlega ferli í marga áratugi og má með góðum rökum segja að sú deila hafi tafið framfarir í mörgum þjóðþrifamálum eins og félags- og atvinnumálum. Engin ástæða er til að ætla að önnur sjónarmið en Íslendinga yrðu ráðandi við formlega ákvarðanatöku á hámarksafla á Íslandsmiðum í ráðherraráði ESB þar sem engin önnur ríki hefðu af því verulega hagsmuni. Eftir sem áður myndi sjávarútvegsráðherra Íslands móta tillögur um hámarksafla á Íslandsmiðum byggða á ráðleggingum fremstu vísindamanna og í samráði við hagsmunaaðila. Formleg ákvörðun færi síðan fram á vettvangi ráðherraráðsins þar sem sjávarútvegsráðherra Íslands mun eiga sæti. Íslendingar gætu svo úthlutað aflanum eftir því kerfi sem þeim hugnaðist best. Þetta er sá veruleiki sem blasir við án þess að nokkuð yrði sérstaklega að gert til að formfesta sérhagsmuni Íslands í aðildarsamningi.

Sérákvæði

Sjávarútvegur snertir grundvallarhagsmuni Íslendinga. Á því leikur engin vafi og samninganefnd ESB er það fullkunnugt. Eins og kom fram í fyrri greinum þá hefur aldrei reynt á þennan málaflokk að neinu marki í aðildarviðræðum vegna þess að þjóð með ríkjandi hagsmuni í sjávarútvegi hefur aldrei sótt um aðild að ESB. Það er því alls ekki hægt að útiloka þann möguleika að Íslendingar geti náð fram í aðildarsamningi sérákvæðum sem tryggðu óbreytt fyrirkomulag á Íslandsmiðum til frambúðar. Að auki blasir sú staðreynd við að íslenska fiskveiðilögsagan er eins einagruð frá lögsögum annara ESB ríkja og hugsast getur. Jean-Luc Dehane, fyrrverandi forsætisráðherra Belgíu, viðraði á sínum tíma hugmyndir þess eðlis að gera íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið hluta af sjávarútvegsstefnu ESB ef til aðildarviðræðna kæmi. Hann sagði fordæmi fyrir því að önnur stjórnunarkerfi gildi á ákveðnum hafsvæðum, eins og til dæmis á svæðum við Írland og Hjaltlandseyjar. Hér var Dehane að opna á þá umræðu að íslenska fiskveiðilögsagan verði gerð að sérstöku stjórnsýslusvæði innan ESB. John Maddison, fyrrum sendiherra ESB í Noregi og á Íslandi, ljáði á sínum tíma einnig máls á svipuðum hugmyndum. Segja má að þessi umræða hafi náð hámarki í umtalaðri „Berlínarræðu” Halldórs Ásgrímssonar, þáverandi utanríkisráðherra, árið 2002. Rökin fyrir þessu sjónarmiði eru þau að ESB hefur vikið frá meginstefnu sinni í sjávarútvegsmálum og skapast hefur fordæmi fyrir því að tekið sé tillit til sérþarfa einstakra svæða og byggðalaga sem háð eru fiskveiðum. Á það einkum og sér í lagi við í tilvikum þar sem ekki getur orðið um að ræða mismunun á grundvelli þjóðernis vegna staðbundinna stofna sem einungis eru nýttir af innlendum aðilum. Sú staða er ríkjandi á Íslandsmiðum.

Samantekt

Hér hafa verið reifaðar hugmyndir um það hvort og þá hvernig Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína í sjávarútvegsmálum í aðildarviðræðum við ESB. Ísland á hvergi lögsögu að ESB og Íslendingar sitja einir að staðbundnum nytjastofnum. Sterk rök hníga að því að lítil sem engin breyting yrði þar á við aðild. Varðandi deilistofna á alþjóða hafssvæðum, sem lítið hefur verið hægt að fjalla um hér, þá hefur þegar verið samið um skiptingu þeirra og yrði til framtíðar byggt á þeim samningum. Eina undantekningin er makríll sem Íslendingar eru nýlega farnir að nýta. Jafnframt hefur lítið verið hægt að fjalla um hugsanleg tækifæri fyrir íslenskan sjávarútveg sem gætu opnast við aðild að ESB. Hér verður því ekki haldið fram að aðildarviðræður verði einhver dans á rósum fyrir samninganefnd Íslands. Það er alveg ljóst að Íslendingar þurfa á öllu sínu að halda í glímunni við samninganefnd framkvæmdastjórnarinnar. Jafnframt er augljóst að fullyrðingar í þá veru að það sé ekki um neitt að semja standast ekki gagnrýna hugsun.

Höfundur er stjórnmálafræðingur og vélstjóri á Sólbaki EA-1. Greinin byggir á rannsókn höfundar sem birtist í bókinni Gert út frá Brussel? árið 2002. Jafnframt er stuðst við grein höfundar „Hvalreki eða skipbrot” sem birtist í bókinni Ný staða Íslands í utanríkismálum frá 2007.

FRBL, 4.12.2009

Fiskveiðar eru meðal elstu athafna mannsins og eina atvinnugreinin sem byggist á veiðimennsku sem er enn stunduð í umtalsverðum mæli með viðskipta­sjónarmið í huga. Ásókn í gjöful fiskimið voru lítil sem engin takmörk sett til ársins 1976 en fram að þeim tíma voru flest fiskimið öllum opin. Á seinni hluta áttunda áratugarins var þróun í hafréttar­málum mjög hröð og segja má að 200 mílna efnahags­lögsaga hafi orðið viðtekin venja frá árinu 1976 þótt slíkt hafi ekki fengist staðfest fyrr en á þriðju hafréttar­ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna árið 1982. Lögsaga strandríkja var mikil­vægt skref í þá átt að afmarka nýtingar­rétt á fisk­stofnunum. Margir fiskistofnar virða hins vegar ekki lögsögu ríkja og veiðum úr þeim þarf að stjórna á þverþjóðlegum vettvangi. Það er hins vegar hápólitískt úrlausnar­efni hvernig ber að stýra nýtingu á sameigin­legum fiskistofnum; sú pólitík snýst um hver fær hvað, hvenær og hvernig. Evrópusambandið er lýsandi dæmi um slíkt og samstarf aðildarríkjanna í sjávarútvegsmálum hefur mótast af nauðsyn en jafnframt af mikilli hagsmunabaráttu bæði innan landanna og þeirra í milli.

Aðildarumsókn Íslands

Umræða um hvort Ísland eigi að sækja um aðild að ESB hefur til þessa strandað á sjávar­útvegsmálum. Nú þegar Ísland hefur sótt um aðild er mikilvægt að varpa ljósi á þennan málaflokk á yfirvegaðan hátt og út frá staðreyndum. Í þessari fyrstu grein af þremur verður gerð grein fyrir tilurð og þróun sjávar­útvegsstefnu ESB. Í næstu grein verður farið yfir aðildarsamning Norðmanna um sjávarútvegsmál frá árinu 1994 og samning Maltverja frá 2004. Að síðustu verður farið yfir samningsstöðu Íslendinga á sviði sjávar­útvegsmála og ályktað um hugsanlega niður­stöðu aðildarsamninga.

Sjávarútvegsstefna ESB

Upphaf sjávarútvegsstefnu ESB má rekja til alþjóðlegrar þróunar í sjávarútvegsmálum á áttunda áratugnum. Í hnotskurn snýst stefnan um sameiginlega nýtingu á sameiginlegum fiskistofnum sem virða ekki mörk efnahagslögsögu ríkja. Skynsamleg nýting fiskistofna, stöðugt framboð sjávarafurða til neytenda og sómasamleg lífskjör fólks sem byggir afkomu sína á sjávarútvegi eru höfuðmarkmið sjávar­útvegs­stefnunnar. Sjávar­útvegsstefnu ESB má skipta upp í fjögur svið: Markaðs­skipulag sem á að tryggja stöðugt framboð af sjávar­fangi í ESB sem er stærsti markaður í heimi fyrir sjávarafurðir. Samskipti við þriðju ríki þar sem framkvæmdastjórnin kemur fram fyrir hönd aðildar­ríkjanna og hefur umsjón með alþjóðlegum samningum. Styrkjakerfi til uppbyggingar og ný­sköpunar í greininni og loks fisk­veiði­stjórnun sem byggir á lögmálinu um jafnan aðgang fyrir utan 12 mílur, hámarksafla, hlutfalls­legum stöðug­leika auk tæknilegra ráðstafana til verndunar og stjórnunar á nýtingu fiskistofna. Hér munum við einkum beina sjónum okkar að fiskveiðistjórnun og aðgangi að veiðisvæðum aðildar­ríkja.

Skipting veiðiheimilda og fiskveiðistjórnun

Hámarksafli á miðum ESB er ákveðinn af sameiginlegri yfirstjórn og byggir á áliti fiskifræðinga. Framkvæmdastjórnin leggur tillögur fyrir ráðherraráðið sem ákveður heildarafla helstu fisktegunda. Sjávar­útvegs­ráðherrar aðildarríkjanna taka því endanlega ákvörðun um heildarmagn og deila á milli þjóða eftir svokölluðum hlutfallslegum stöðugleika. Hlutfallslegi stöðug­leikinn var tekinn upp árið 1983 og ræðst hlutdeild einstakra ríkja af veiðireynslu, mikilvægi sjávar­útvegs og þeim missi sem ríkin urðu fyrir þegar strandríki færðu efnahagslögsögu sína út í 200 sjómílur og aðgengi að fiskimiðum takmarkaðist við þjóðerni. Ríkin úthluta síðan hlutdeildinni eftir sínu eigin kerfi og bera ábyrgð á eftirliti með veiðum innan sinnar lögsögu og geta sett strangari reglur en ESB svo fremi sem slíkar reglur mismuni ekki aðilum á grundvelli þjóðernis.

Hlutfallslegi stöðugleikinn tryggir strandríkjum hlutdeild í heildarafla á því svæði sem ákvörðun um hámarksafla nær til. Útgangspunkturinn er veiðireynsla í viðkomandi fisktegund. Nánar verður vikið að hlutfallslega stöðugleikanum í seinni greinum.

Jafn aðgangur að fiskimiðum

Meginreglan um jafnan aðgang kemur til út af ákvæði í stofnsáttmála ESB sem bannar mismunun á grundvelli þjóðernis. Ákvæðið takmarkast hins vegar mjög af reglunni um hlutfallslega stöðugleikann og greint var frá hér að ofan. Aðgangurinn er því skilyrtur sem felst m.a. í því að hlutdeild ríkja í fisk­tegundum, sem falla undir ákvörðun um heildarafla, er bundin við ákveðin svæði sem aftur byggir á veiðireynslu. Ákvæðið um jafnan aðgang þýðir sem sagt ekki að um opinn og frjálsan aðgang að fiskimiðum ríkjanna sé að ræða. Ríkin geta hins vegar skipst á veiðiheimildum ef þeim hugnast slíkt. Að auki eru fordæmi fyrir því að aðgangur að ákveðnum miðum sé einskorðaður við tiltekin strandsvæði séu þau verulega háð fisk­veiðum og fiskistofnarnir staðbundnir. Dæmi um slíka ráðstöfun má meðal annars finna í kringum Hjaltlandseyjar. Í gegnum tíðina hefur þessi svæðisbundna mismunun reynst afar mikilvæg fyrir landfræðilega afvikin svæði. Af ofan sögðu má því draga þá ályktun að ákvæðið um jafnan aðgang hafi í raun mjög takmarkaða þýðingu.

Umdeild stefna

Fiskveiðistjórnun ESB hefur, líkt og íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið, það markmið að gera fiskveiðar efnahagslega hagkvæmar án þess að það hafi í för með sér félagslega upplausn. Það er hins vegar hápólitískt deiluefni hvernig ber að ná því markmiði. Þetta vandamál er af allt annarri og ósambærilegri stærðargráðu í ESB en á Íslandi. Í ESB ná fiskveiði­hagsmunir nær undantekningarlaust út fyrir lögsögu þjóðríkja þar sem lögsögur skarast með miðlínu og eða út á alþjóðlegt hafsvæði. Þrátt fyrir að Íslendingar hafi undan­farin ár sótt í auknum mæli í úthafið teljast flestir okkar helstu nytjastofnar vera staðbundnir. Þar að auki er efnahagslögsaga Íslands tiltölulega einangruð.

Sjávarútvegsstefna ESB er, líkt og íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið, langt frá því hafin yfir gagnrýni. En hvar liggur vandinn? Er það sjávarútvegsstefnan sem slík, þ.e. hinn sameiginlegi vettvangur aðildarríkjanna til að ráða ráðum sínum sem er höfuð meinsemdin eða hangir fleira á spýtunni? Frá upphafi hefur stefnan verið umdeild og dæmi eru um þrýstihópa sem berjast fyrir því að sjávarútvegsmál verði alfarið færð til aðildar­ríkjanna. Aðildarríkin myndu þá einhliða ákveða hámarksafla innan sinnar lögsögu og hverjir hefðu rétt til veiða þar. Slíkar raddir hafa verið háværar og hafa fallið í frjóan jarðveg í sumum sjávarbyggðum ESB.

Einföldun á staðreyndum

Að sama skapi og uppi hafa verið háværar raddir sem finna sjávarútvegsstefnu ESB allt til foráttu eru til raddir sem benda á það sem mikla einföldun að kenna sameiginlegu sjávar­útvegsstefnunni alfarið um það sem miður hefur farið í sjávarútvegi í ESB.

Þvert á móti er því haldið fram að sameiginleg stefna sé eina von sjávarútvegsins; allar tilraunir í þá veru að stjórna nýtingu fiskistofna í Norðaustur-Atlantshafi með einhliða aðgerðum strandríkja sé dæmd til að mistakast. Slíkt fyrirkomulag yrði ávísun á stjórnlausar veiðar; þorskastríð allra gegn öllum. Þrátt fyrir að tilkoma sjávarútvegsstefnunnar hafi á sínum tíma verið liður í pólitískri refskák er alveg ljóst að aðstæður eins og þær eru núna kalla á samvinnu ríkja á milli og á einhverjum tímapunkti hefði þurft að koma á sameiginlegum vettvangi strandríkja.

Sameiginleg sjávarútvegsstefna innan ESB í einhverri mynd virðist vera besti vettvangur­inn til að semja um þessi mál. Það hefur a.m.k. ekki tekist að sýna fram á annað með afgerandi hætti.

Niðurstaðan er því sú að þeir sem kalla eftir því að stjórn fiskveiða í ESB verði alfarið færð til þjóðríkja afhjúpa í senn vanþekkingu sína á fiskveiðum og á landfræðilegum aðstæðum strandríkja við Norðursjó og nálægum hafsvæðum; höfða til þjóðernis­tilfinninga en ekki heilbrigðrar skynsemi.

Í næstu grein verður fjallað um aðildar­samning Norðmanna og Maltverja.

Höfundur er stjórnmálafræðingur og vélstjóri á Sólbaki EA-1. Greinin byggir á rannsókn höfundar sem birtist í bókinni Gert út frá Brussel? árið 2002. Jafnframt er stuðst við grein höfundar „Hvalreki eða skipbrot” sem birtist í bókinni Ný staða Íslands í utanríkismálum frá 2007.

FRBL, 3.12.2009 

HRÆÐSLUÁRÓÐUR gegn hugsanlegri aðild Íslands að ESB náði ekki miklu flugi í aðdraganda kosninganna eins og niðurstöður gefa til kynna. Samfylkingin, sem ein flokka hefur sett aðildarviðræður á oddinn, hlaut viðunandi árangur og er nú stærsta stjórnmálaafl á Íslandi. Eflaust er það ekki einungis hugsanleg innganga Íslands í ESB sem skóp þennan góða árangur enda uppgjör síðasta áratugar einnig ofarlega í hugum Íslendinga á þessum tímamótum, sem liðnar kosningar svo sannarlega eru.

Góðir menn hafa talað um að „elíta“ Íslands berjist fyrir aðild að Evrópusambandinu og eru þá sennilega að meina fræðimenn vel tengda 101 og háskólasamfélaginu og fjölmiðlafólk.

Samt er það nú svo að stærsti landsbyggðarflokkurinn, Samfylkingin, sem fékk flest atkvæði samtals í NV-NA-S-kjördæmum, er einmitt sá flokkur sem talað hefur hvað skýrast og eindregnast fyrir aðildarviðræðum. Enda býr þar og starfar fólk sem vill fá að sjá og kjósa um hugsanlega aðild Íslands að ESB. Það eina sem stjórnmálamenn þurfa að gera er að búa sig undir viðræður, koma með skýr samningsmarkmið og leggja svo samninginn fyrir sunnlensku elítuna, grásleppukallana fyrir norðan, kennarana fyrir austan og bændurna fyrir vestan. Það er nefnilega ekki oft sem allir Íslendingar, á kosningabærum aldri, fá að kjósa um: JÁ eða NEI.

Kreddan um að festast í neti umsóknar ef farið er af stað til samninga er í besta falli ekki trúverðug – í versta falli beinlínis andlýðræðisleg. Aðild Íslands að Evrópusambandinu hefur mætt hvað harðasti andstöðu forkólfa sjávarútvegsins. Sú andstaða elur hvað mest á þeirri hræðslu að Íslendingar missi forræðið yfir auðlindinni sem vissulega væri slæmt. En hvort svo verður fáum við ekki að vita með vissu nema ræða við ESB og sjá hvernig samningurinn kemur til með að líta út. Undirritaður er einn af þeim sem sjá möguleika fyrir íslenskan sjávarútveg með inngöngu í Evrópusambandið.

Sjávarútvegurinn stendur höllum fæti vegna lægra afurðaverðs og erfiðra skulda. En gleymum því ekki að sjávarútvegur hér á landi er alla jafna vel rekinn og hagkvæmur. Við smíðum og brúkum fullkomnustu smábáta (undir 15 tonnum) í heimi og sóst er eftir þeim um allan heim. Íslenskir útgerðarmenn eru búnir að ná góðum tökum á vinnslu og markaðssetningu á sjávarafurðum. Sjávarútvegurinn hjá okkur er því sannarlega skrefi á undan öðrum Evrópuþjóðum ef við teljum Norðmenn ekki með. Þetta gætu íslenskir útvegsmenn nýtt sér inni í Evrópusambandinu og Ísland gæti orðið leiðandi þekkingarafl innan ESB þegar kemur að stjórn fiskveiða, fiskveiðum og vinnslu á sjávarafurðum enda þekking og reynsla Íslendinga ótæmandi þegar kemur að sjávarútvegi.

Að því sögðu felast einnig líka möguleikar á því að fá erlent fjármagn að útgerðunum í landinu – erlent fjármagn sem íslenskt hagkerfi þarf svo nauðsynlega að fá. Ég þykist viss um að erlendir fjárfestar væru til í að fjárfesta í íslenskum sjávarútvegi undir skynsamlegu regluþaki. Það er nefnilega þannig að íslenskum útgerðarmönnum er frjálst að veiða fisk á Íslandsmiðum og sigla með hann til Þýskalands. Þeim er líka frjálst að hafa erlenda sjómenn um borð. En skýringin á því að það er ekki gert nema í örlitlum mæli hlýtur að vera sú að hagkvæmara er að landa honum hér á landi, vinna hann og senda síðan út. Hvort um er að ræða slægðan fisk sem fer út í gámum, fullunnin flök eða loðnumjöl. Aukinheldur eru íslenskir sjómenn eftirsóttir vegna þekkingar sinnar og vinnusemi, með fullri virðingu fyrir öllum þeim erlendu sjómönnum sem starfa hér og annarstaðar. Þess vegna óttast ég ekki samkeppni frá útgerðarmönnum ESB ríkjanna þegar kemur að veiðum og vinnslu á fiski og sjávarfangi verði það gert á jafnréttisgrundvelli. Íslenskir útgerðarmenn geta svo sannarlega keppt við þá ef viðunandi samningar nást um fiskimiðin í kringum Ísland.

En þessar vangaveltur eru háðar þeim forsendum að ríkistjórnin sæki og semji um aðild að ESB og beri það svo undir íslenska þjóð. Lykillinn að bjartari framtíð felst fyrst og fremst í að leita allra lausna með opnum hug og opinni og hreinskiptinni umræðu. Dæmi um slíkt væri að hefja aðildarviðræður um hugsanlega inngöngu Íslands í Evrópusambandið.

Höfundur er útgerðarmaður á Ísafirði.

Birt í MBL, 14.5.09

Á lýðveldistímanum hafa verið útkljáðar tvær stórorrustur um Evrópumál. Andstæðar fylkingar hafa tekist á með stílvopninu um hvernig samskiptum við Evrópu skuli háttað. Fyrsta orrustan snerist um aðildina að EFTA. Þá heyrðust raddir sem fullyrtu að EFTA-aðild myndi grafa undan sjálfstæði og fullveldi þjóðarinnar; þess yrði ekki langt að bíða að Ísland yrði „ofurseldur útnári Evrópu”.

Breiðu spjótin voru aftur dregin fram í aðdraganda EES-samningsins. Þrátt fyrir góða reynslu EFTA-aðildar beittu andstæðingar samningsins fyrir sig sömu orðræðu og fyrr; Íslendingar yrðu fórnarlömb átroðnings útlendinga – fangar í eigin föðurlandi ofurseldir og undirokaðir!

Dómur sögunnar er óumdeilanlega sá að EFTA-aðild og EES-samningurinn voru heillaspor sem lögðu grunn að fjölbreyttara atvinnulífi og blómlegra mannlífi. Dómsdagsspár úrtölumanna eru því sögulegar heimildir um þjóðlega einangrunarstefnu af verstu gerð. Fullyrða má að ef þeirri stefnu hefði verið fylgt væri Ísland í dag útnári Evrópu með einhæft atvinnulíf.

Þriðja uppgjörið í átökunum um Evrópu er yfirvofandi; uppgjör um aðild að ESB. Breiðu spjótin hafa verið dregin fram og andstæðingum aðildar höggva í sama knérunn. Kinnroðalaust ala þeir á ótta með rangfærslum um að útlendingar myndu vaða hér yfir menn og málleysinga með eldi og brennisteini og skilja eftir sviðna fold fósturjarðarinnar ef til aðildar kæmi. Rangfærslur sem sagan hefur dæmt sem hræðsluáróður og örgustu ósannindi.

 Tveir valkostir

Íslendingar standa frammi fyrir tveimur valkostum: Annars vegar að festa í sessi haftakerfi með tilheyrandi gjaldeyris- og innflutningshöftum og uppsögn EES-samningsins í framhaldinu. Flestum ætti að vera ljóst að haftastefna og skert athafnafrelsi er óhjákvæmilegur fylgifiskur óbreyttrar stefnu og að slíkt býður ekki upp á gróskufulla nýsköpun né fjölbreytni í atvinnulífi. Óbreytt stefna er hrein og klár ávísun á fortíðarfjötra og rússíbanareið hagkerfisins. Hinn valkosturinn er að ganga með reisn til aðildarviðræðna við ESB. Nú er það svo að aðild að ESB ein og sér leysir ekki öll vandamál Íslendinga og er engin töfralausn. Því hefur enginn haldið fram nema andstæðingar aðildar sem hafa lagt aðildarsinnum orð í munn. Aftur á móti má slá því föstu að aðildarumsókn myndi skapa trúverðugleika og senda skýr skilaboð um hvert við ætlum að stefna – sem við sárlega þurfum á að halda. Ljóst er að gjaldmiðillinn er ekki á vetur setjandi og við þurfum sem fyrst að komast inn í ERM II, sem er einskonar fordyri að evru og fæst ekki nema með aðild að ESB. Aðildarumsókn er því stórt og afar mikilvægt skref í endurreisn Íslands – fyrir atvinnulífið jafnt sem almenning.

 Grunnatvinnuvegir

Ótti landbúnaðar og sjávarútvegs við aðild er þekktur. Samt sem áður er ljóst að þessar skuldsettu atvinnugreinar þrífast ekki frekar en annað í óbreyttu ástandi. Óhætt er að fullyrða að í aðildarviðræðum er hægt að verja hagsmuni þessara greina til framtíðar. Margoft hefur verið bent á að sjávarútvegsstefna ESB snýst um nýtingu á sameiginlegum fiskistofnum. Ísland á hvergi lögsögu að ESB og Íslendingar sitja einir að staðbundnum nytjastofnum. Engin breyting yrði þar á við aðild. Varðandi deilistofna á alþjóðahafsvæðum hefur þegar verið samið um skiptingu þeirra og yrði til framtíðar byggt á þeim samningum. Eina undantekningin er makríll, sem Íslendingar eru nýlega farnir að nýta. Joel Borg, framkvæmdastjóri sjávarútvegsmála ESB, gaf skýr skilaboð á blaðamannafundi í Brussel 22. apríl sl. með því að segja að ef Íslendingar sæktu um aðild yrði fundin lausn á sjávarútvegsmálum sniðin að hagsmunum Íslendinga. Orð Borgs enduróma ummæli forvera hans í starfi; Frans Fischler og Emmu Bonino. Framkvæmdastjórn ESB og einstakar Evrópuþjóðir gera sér fulla grein fyrir mikilvægi sjávarútvegs fyrir Ísland og hafa margoft lýst yfir skilningi á sérstöðu okkar.
Öllum er ljóst að íslenskur landbúnaður á eftir að ganga í gengum breytingar algerlega óháð ESB-aðild. Jafnframt er ljóst að dómsdagsspár um að ESB aðild ein og sér myndi leggja landbúnað á Íslandi í rúst standast ekki skoðun. Sé t.d. tekið mið af reynslu Finna og Svía eftir 14 ára veru í ESB er hún almennt góð. Um þetta vitna Peter Lundberg, sérfræðingur hjá sænsku bændasamtökunum, í viðtali í DV 29. apríl sl. og Pekka Pesonen, finnskur framkvæmdastjóri evrópsku bændasamtakanna COPA- Cogeca, en hann hélt erindi hér á landi hinn 4. febrúar sl. Lundberg fullyrðir að sænskum landbúnaði „líði betur innan [ESB] en utan” og að aukinnar bjartsýni gæti meðal sænskra bænda. Í máli Pesonen kemur fram að þrátt fyrir sameiginlega landbúnaðarstefnu ESB sé hún útfærð þannig að allir hafi hag af. Ný tækifæri opnist og að engin dæmi séu um að horfið hafi verið frá landbúnaði í ESB; það væri ekki hagur evrópsk landbúnaðar. Fullyrðingar Bændasamtaka Íslands í Bændablaðinu 28. janúar sl. um að íslenskum landbúnaði standi veruleg ógn af ESB-aðild og að sænskur og finnskur landbúnaður hafi verið drepinn í dróma af ESB er bábilja ein. Íslendingar munu svo sannarlega halda áfram að yrkja jörðina og draga fisk úr sjó þrátt fyrir að til aðildar kæmi.

 Frelsi eða höft?

Eins og komið var inn á hér í upphafi er dómur sögunnar skýr. EFTA- og EES-aðildin voru hreyfiafl framfara. Við Íslendingar höfum nú val um að halda áfram að feta braut frelsis og losa okkur undan klyfjum vonlausrar efnahagsstefnu og ganga til liðs við ESB ásamt flestum af okkar helstu viðskipta- og vinaþjóðum. Hinn kosturinn er að taka skrefið til baka út úr EES og byggja einhæft samfélag á grundvelli útflutnings frumframleiðslu og takmarkaðs innflutnings nauðsynja með tilheyrandi gjaldeyrishöftum og frelsisskerðingu almennings. Um þessa tvo kosti snýst Evrópuumræðan.

Birtist í Fréttablaðinu 8. Maí 2009