Viðskiptablaðið hefur að undanförnu birt greinar þar sem meðal annars hefur verið komið inn á afleiðingar sjávarútvegsstefnu Evrópusambandsins fyrir Ísland, ef til aðildar Íslands að ESB kæmi. Þann 15. febrúar sl. birtist viðtal við Gabriel Stein hagfræðing hjá Lombard Street Research. Í viðtalinu gaf Stein í skyn að ef til aðildar kæmi myndu skip frá Spáni og Portúgal nánast geta veitt að vild innan íslenskrar lögsögu „og þar með væri íslenskur sjávarútvegur hruninn”. Viku síðar, þann 22. febrúar, birti blaðið svo grein um evruna þar sem meðal annars kom fram að meginregla ESB um jafnan aðgang myndi þýða að önnur ríki mættu veiða í fiskveiðilögsögu Íslands. Hvergi var minnst á þær takmarkanir sem eru á þeirri reglu.

Það er ekki mitt hlutverk sem sendiherra framkvæmdastjórnar ESB gagnvart Íslandi að blanda mér í umræður um hugsanlega aðild Íslands að ESB. Ég tel það hins vegar skyldu mína að bregðast við þegar rangtúlkanir sem þessar eru hafðar í frammi um ESB.

Reglan um hlutfallslegan stöðugleika og söguleg veiðiréttindi

Það er í sjálfu sér rétt að innan sjávarútvegsstefnu ESB má finna ákvæði um jafnan aðgang ríkja að fiskimiðum sambandsins. Mikilvægar takmarkanir eru hins vegar á þeirri reglu. Aðildarríki geta til að mynda bundið veiðar innan 12 mílna við eigin skip, auk þess sem hægt er að takmarka veiðar á afmörkuðum svæðum á grundvelli verndunarsjónarmiða. Í þessu samhengi skiptir þó mestu máli að þegar kemur að kvótaúthlutun felur reglan um „hlutfallslegan stöðugleika“ í sér veigamikla takmörkun á reglunni um jafnan aðgang. Það er því langt í frá að erlendir aðilar hefðu ótakmarkaðan aðgang að Íslandsmiðum.

Í febrúar á síðasta ári var haldinn í Reykjavík opinn fundur með tveimur háttsettum sérfræðingum frá framkvæmdastjórn ESB. Í máli þeirra kom skýrt fram að ef Ísland gerðist aðili að ESB, myndi reglan um hlutfallslegan stöðugleika tryggja landinu sama hlutfall heildarafla og fyrir inngöngu. Reglunni er beitt til að tryggja hlutfallslegan stöðugleika í veiðum aðildarríkja ESB og er fiskveiðikvóti hvers aðildarríkis ákveðinn á grundvelli sögulegra veiðiréttinda. Ef Íslendingar hefðu t.d. 100% veiðihlutdeild í ákveðinni fisktegund fyrir aðild, yrði 100% af veiðiheimildum fyrir þá fisktegund, úthlutað til Íslands. Söguleg veiðiréttindi yrðu miðuð við nýlegt tímabil sem gæfi eðlilega mynd af veiðum fyrir inngöngu í ESB. Einu veiðiheimildarnar sem önnur aðildarríki myndu fá væru þær sem þau hefðu fyrir inngöngu. Árið 2005 veiddu erlend skip minna en 7% af heildarafla við Ísland. Sérfræðingarnir staðfestu einnig að ekki yrði tekið tillit til hugsanlegra krafna aðildarríkja um bætur vegna tapaðra veiðiheimilda við útfærslu efnahagslögsögunnar í 200 mílur. Þessi sjónarmið hafa margsinnis verið ítrekuð af talsmönnum ESB þegar hugsanlega aðild Íslands að ESB hefur borið á góma.

Engar breytingar í andstöðu við aðildarríki sem mestra hagsmuna eiga að gæta

Reglan um hlutfallslegan stöðugleika er ein af grunnstoðum sjávarútvegsstefnu ESB og ekkert bendir til þess að henni verði haggað í fyrirsjáanlegri framtíð. Fræðilega séð er hægt að breyta reglunni með auknum meirihluta í ráðherraráði ESB. Hins vegar nýtur reglan víðtæks pólitísks stuðnings í ráðherraráðinu og aldrei hefur komið til alvarlegra álita að hrófla við henni þegar breytingar hafa verið gerðar á sjávarútvegsstefnunni (sem er endurskoðuð á tíu ára fresti). Að auki má benda á að Evrópudómstóllinn hefur oftar en einu sinni staðfest lögmæti reglunnar. Mikilvægast í þessu samhengi er þó að engar meiriháttar breytingar yrðu gerðar á sjávarútvegsstefnu ESB nema með samþykki þeirra aðildarríkja sem mestra þjóðarhagsmuna eiga að gæta.

Percy Westerlund er sendiherra framkvæmdastjórnar ESB gagnvart Íslandi og Noregi.

Greinin birtist í Viðskiptablaðinu þriðjudaginn 4. mars 2008.

Aðalsteinn Leifsson skrifar.

Það vakti athygli þegar Dr. Michael A. Köhler, sem er næstráðandi á skrifstofu Joe Borg sjávarútvegsstjóra Evrópusambandsins (ESB), sagði á opnum fundi í Reykjavík að ef til Evrópusambandsaðildar Íslands kæmi myndu Íslendingar ráða því hverjir veiði í íslenskri efnahagslögsögu. Með þessum orðum vísar Köhler til þeirrar staðreyndar að kvótaúthlutun er að meginstofni ákveðin á grundvelli veiðireynslu og þau ríki sem nú mynda ESB hafa, eins og kunnugt er, ekki veitt í íslenskri lögsögu í ríflega þrjá áratugi. Reglan um hlutfallslega stöðugar veiðar, sem gengur út á að ríki halda sama hlutfalli af heildarkvóta í fiskistofnum, tryggi síðan að kvóti í stofnum innan íslenskrar efnhagslögsögu haldist hjá íslenskum stjórnvöldum sem geti ráðstafað honum með þeim hætti sem þau sjálf kjósa.

Hlutfallslega stöðugar veiðar

Í frétt Morgunblaðsins 15. febrúar er haft eftir Stefán Má Stefánssyni, prófessor í Evrópurétti í Háskóla Íslands, að reglan um hlutfallslega stöðugar veiðar kæmi fram í reglugerð frá árinu 2003 og hefði verið með einum og öðrum hætti í eldri reglugerðum. Reglugerðum mætti hins vegar breyta með meirihlutaákvörðunum og því ekki á vísan að róa í þeim efnum.Ennfremur er haft eftir Stefáni Má að reglan um hlutfallslega stöðugar veiðar væri mjög laus í reipunum og að stofnanir bandalagsins [ESB] hefðu mjög víðtækt mat um það hvað teldist hlutfallslegar stöðugar veiðar og gætu breytt því hvenær sem er með löggjöf. Auk þess hefði framkvæmdastjórnin gefið til kynna í Grænbók um fiskveiðar frá árinu 2001 að hugsanlega yrði tekið upp allt annað kerfi í framtíðinni.

Reglan um hlutfallslega stöðugar veiðar er samofin sjávarútvegsstefnu ESB allt frá árinu 1983. Samið var um hlutfallslega stöðugar veiðar á sama tíma og samið var um heildarkvóta. Reglan byggir á pólitísku samkomulagi en kemur þegar fram í reglugerð frá 1983 og sama ákvæði var m.a. endurtekið í reglugerð frá 1992 og 2002. Ákvörðunin um stöðug hlutfall var tekin með einróma samþykki aðildarríkjanna í upphafi og það hefur aldrei verið hróflað við henni í þá rúma tvo áratugi síðan hún kom fram. Meginhlutverk sjávarútvegsstefnu ESB er að stjórna veiðum úr fiskistofnum sem flakka á milli fiskimiða aðildarríkjanna. Skipting veiðiheimilda er því kjarni sjávarútvegsstefnunnar. Þess vegna fullyrti Köhler á fundinum í Reykjavík að afnám reglunnar um hlutfallslega stöðugar veiðar þýddi endalok sjálfrar sjávarútvegsstefnunnar. Í grænbók framkvæmdastjórnar ESB frá 2001 kemur fram að framkvæmdastjórn ESB “…sér enga raunhæfa valmöguleika til að ná sömu markmiðum. Samráð við hagsmunaaðila sýndi að þessi skoðun er almenn innan Evrópusambandsins.” Sú endurskoðun sem gerð var á sjávarútvegsstefnunni í kjölfar skýrslunnar festi regluna um hlutfallslega stöðugar veiðar enn í sessi. Hins vegar segja skýrsluhöfundar, eins og Stefán vísar réttilega til, að e.t.v. sköpuðust aðstæður til að hverfa frá hlutfallslega stöðugum veiðum í framtíðinni og leyfa markaðsöflunum að virka í sjávarútvegi með sama hætti og í annarri atvinnustarfsemi. Þar horfa skýrsluhöfundar m.a. til reynslunnar af framseljanlegum aflaheimildum á Íslandi.

Úthlutun aflaheimilda milli aðildarríkja ESB

Í frétt Morgunblaðsins er hermt eftir Stefáni Má að vert væri að hafa í huga að ef til aðildarviðræðna kæmi gætu komið fram kröfur um fiskveiðikvóta frá öðrum þjóðum, þar á meðal þeim þjóðum sem töpuðu rétti til fiskveiða á sínum tíma þegar fiskveiðilögsagan var færð út. Þarna vísar Stefán Már til þeirra viðmiða sem eru höfð í huga við ákvörðun skiptingar fiskveiðikvóta á milli aðildaríkja. Viðmiðin eru þrjú, skv reglugerð frá 1983. Fyrst og fremst er miðað við veiðireynslu sem skip aðildarríkjanna höfðu á árunum 1973 til 1978 en við inngöngu ríkja síðar hefur verið miðað við veiðireynslu árin fyrir inngöngu í ESB. Í öðru lagi er tekið tillit til svæða sem eru sérstaklega háð fiskveiðum og í þriðja lagi til þess missis veiðitækifæra sem sum aðildarríki urðu fyrir vegna útfærslu lögsögu ríkja utan ESB í 200 mílur, eins og Stefán Már bendir á. Það er hugsanlegt að fram komi kröfur t.a.m. frá Bretum um fiskveiðikvóta í íslenskri lögsögu á þessum grunni. Hins vegar er ljóst að íslenskir samningamenn hefðu sterka stöðu í slíkum viðræðum, þar sem ekkert ESB-ríki hefur veiðireynslu í íslenskri lögsögu og Ísland er í heild svæði sem er mjög háð fiskveiðum. Krafa um bætur fyrir tapaðar veiðiheimildir fyrir rúmum þremur áratugum er harla langsótt, svo ekki sé meira sagt.

Reglur og raunveruleiki

Í frétt Morgunblaðsins leggur Stefán Már áherslu á að reglugerðum ESB megi breyta með ákvörðun ráðherraráðsins. Lesi maður stjórnarskrá íslenska lýðveldisins gæti maður haldið að forseti Íslands léki stórt hlutverk við alla lagasetningu og ennfremur að hann gerði alla milliríkjasamninga, suma með samþykki Alþingis. Allir sem þekkja starfshætti ríkisvaldsins á Íslandi vita að raunin er allt önnur en bókstafurinn getur gefið til kynna. Eins er með ESB. Hrár lestur lagabókstafsins segir ekki nauðsynlega til um eðli samstarfsins. Þegar Bretar gengu inn í ESB árið 1973 var t.a.m. samið um sérstakan stuðning fyrir háfjallalandbúnað Breta sem stóð höllum fæti í samkeppni við frjósamari héruð annarra ríkja. Ákvæðið um slíkt, svokallað LFA (e. less favoured area) ákvæði, var sett í reglugerð um landbúnaðarstefnuna en ekki aðildarsamning Breta. Engum hefur dottið í hug að hrófla við því með reglugerðabreytingu, einmitt vegna þess að það var hluti af samkomulagi um inngöngu Breta í ESB. Það þurfti hvorki ákvæði í aðildarsamningi né undanþágu til.

Sjálskapaðir annmarkar

Umræðan um mögulega samninga við ESB í sjávarútvegi vegna Evrópusambandsaðildar á það til að festast í skotgröfum. Annars vegar eru talin fram þau atriði sem kunna að standa í vegi fyrir samkomulagi og fullyrt að samkomulag sé ómögulegt nema til komi beinar undanþágur frá löggjöf ESB. Hins vegar eru talin fram þau atriði sem styrkja stöðu Íslands í viðræðum og fullyrt að samningaviðræður verði næsta auðveldar. Þeir sem halda því fram að hagsmunir Íslands séu tryggðir fyrirfram og að viðræðurnar verði léttar hafa ekki rétt fyrir sér, en þeir sem halda því fram að ekki sé hægt að semja við ESB án undanþágu frá sjávarútvegsstefnunni hafa einnig rangt fyrir sér. Það verður eflaust erfitt að semja við ESB, en samkomulag er vel hugsanlegt. Eins og Dr. Michael A. Köhler staðfesti þá eru veigamikil rök með málstaði Íslendinga í hugsanlegum aðildarviðræðum. Við mat á aðild að ESB er mikilvægt að hafa í huga hagsmuni íslensks atvinnulífs og samfélags og að skapa ekki heimatilbúnar hindranir. Eins og það var t.a.m. orðað í aldamótanefnd Sjálfstæðisflokksins: “Það er því óheppilegt að borið hefur á því, að við séum sjálfir að búa okkur til skilyrði og mála skrattann á vegginn og þar með að veikja okkar eigin samningsstöðu er við mætum með sjálfskapaða annmarka til viðræðna við Evrópubandalagið”.

Aðalsteinn Leifsson er lektor í viðskiptadeild Háskólans í Reykjavík og hefur starfað fyrir Evrópusambandið, EFTA og utanríkisráðuneytið.

Greinin birtist í Morgunblaðinu 24. febrúar 2007

„Gengi Ísland í ESB og yrði aðili að sameiginlegu sjávar-útvegsstefnunni sé ég aðeins einn möguleika á að aðrir en Íslendingar fengju að veiða í íslensku lögsögunni, og það er ef íslensk stjórnvöld ákveddu það. Segjum að íslenskur útgerðarmaður skyldi ákveða að hætta útgerð og snúa sér að öðru. Þá væri það á valdi stjórnvalda að útdeila veiðiheimildum hans til hollenskrar útgerðar, til dæmis,” sagði Köhler.

Hann tók einnig fram, að aðild að Evrópusambandinu myndi heldur ekki breyta neinu um íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið. Það sé bara heildarkvótinn sem sé ákveðinn á yfirþjóðlega stiginu og síðan sé það á valdi íslenskra stjórnvalda hvernig hún ráðstafaði honum í sinni lögsögu. Veiðieftirlit væri líka á könnu íslenskra stjórnvalda, það þyrfti bara að uppfylla grundvallarreglur sem um það gilda í nafni sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar.

„Reglan um hlutfallslegan stöðugleika er slík grundvallarregla að sameiginlega sjávar-útvegsstefnan væri nánast óhugsandi án hennar,” sagði Köhler, en þar sem íslenskar útgerðir eru þær einu sem samkvæmt þeirri reglu teldust hafa veiðireynslu í íslensku lögsögunni yrðu þær líka þær einu sem hefðu tilkall til að veiða þar.

Að morgunverðarfundinum stóðu Evrópunefnd forsætisráðherra og sendiskrifstofa framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins í Ósló. Fundinn setti Einar K. Guðfinnsson sjávar-útvegsráðherra, en hann er jafnframt fulltrúi í Evrópunefndinni.

Örlög íslensks sjávarútvegs í ESB (1)

Höfundur: Úlfar Hauksson

Fiskveiðar eru meðal elstu athafna mannsins og eina atvinnugreinin sem byggist á veiðimennsku sem er enn stunduð í umtalsverðum mæli með viðskiptasjónarmið í huga. Fiskveiðar í heiminum tóku miklum framförum um miðja öldina og varð um 7% árleg aflaaukning frá 1950 til ársins 1970. Á áttunda áratugnum dró verulega úr vextinum sem hrapaði niður í um 1–2% á ári og í upphafi þess níunda náði heimsaflinn hámarki; fór í um 100 milljónir tonna. Endimörkum vaxtarins var náð og telja sérfræðingar á vegum Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna (FAO) að fiskveiðar hafi víða hætt að vera sjálfbærar um 1980. Nú er svo komið að um 60 af hundraði fiskistofna á þeim 200 veiðisvæða sem FAO hefur eftirlit með eru fullnýtt eða ofnýtt (Úlfar Hauksson, 2002; Payne, 2000; The Economist,1994, 19. mars; Fellmann, Getis & Getis, 1992).

    Ásókn í gjöful fiskimið voru lítil sem engin takmörk sett til ársins 1976 en fram að þeim tíma voru flest fiskimið öllum opin. Löngu var ljóst að mikil ofveiði átti sér stað og fóru strandríki að leita hófanna um að færa út fiskveiðilögsögu sína og afmarka þannig nýtingarrétt sinn yfir fiskimiðunum. Á seinni hluta áttunda áratugarins var þróun í hafréttarmálum mjög hröð og segja má að 200 mílna efnahagslögsaga hafi orðið viðtekin venja frá árinu 1976 þótt slíkt hafi ekki fengist staðfest fyrr en á þriðju hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna árið 1982 (Úlfar Hauksson, 2002, Valdimar Unnar Valdimarsson, 1993, Fellmann, Getis & Getis, 1992).

     Nú er svo komið að um 40% af heimshöfunum hefur verið skipt upp á milli strandríkja. Á þeim tæplega 30 árum, sem liðin eru frá viðtekinni 200 mílna efnahagslögsögu, hefur ofveiði samt víða verið meiri en nokkru sinni fyrr. Þetta á sér nokkrar skýringar: Þótt lögsaga ríkja yfir miðunum hafi verið mikilvægt skref í þá átt að afmarka eignar- og nýtingarrétt á fiskstofnunum var það engan veginn nóg því stjórnvöld vanræktu að setja leikreglur fyrir veiðarnar innan eigin lögsögu. Sú staðreynd að margir fiskistofnar virða ekki lögsögu ríkja veldur enn meiri vanda. Fiskistofnarnir eru sameiginleg, viðkvæm auðlind og veiðum úr þeim þarf að stjórna eigi þeir að viðhalda sér. Það er hins vegar hápólitískt úrlausnarefni hvernig ber að ná því markmiði og það snýst um hver fær hvað, hvenær og hvernig. Miklir hagsmunir eru í húfi og ná oft út fyrir landamæri og lögsögu þjóðríkja. Evrópusambandið er lýsandi dæmi um slíkt og samstarf aðildarríkjanna í sjávarútvegsmálum hefur mótast af nauðsyn en jafnframt af mikilli hagsmunabaráttu bæði innan landanna og þeirra í milli. Til marks um þá baráttu þá tók 13 ár að móta sjávarútvegsstefnu sambandsins sem hefur þó verið gagnrýnd harkalega og þykir af mörgum bera merki þess að önnur sjónarmið en verndunarsjónarmið séu höfð að leiðarljósi.

    Með EES-samningnum tóku íslensk stjórnvöld jafnframt afstöðu til ýmissa grundvallaratriða sem aðild að Evrópusambandinu (ESB) felur í sér. Má því segja að um aukaaðild sé að ræða; aðild án atkvæðis. Fullyrða má að EES-samningurinn hafi verið eitt mikilvægasta hagsmunamál Íslands frá stofnun lýðveldisins. Með samningnum losnaði íslenskt atvinnulíf úr fjötrum sem það var hneppt í um áratuga skeið og má líkja honum við útfærslu landhelginnar.

    Umræðan um fulla aðild Íslands að ESB strandar oft og iðulega á sjávarútvegsmálum og eru margir þeirrar skoðunar að ESB aðild sé með öllu óhugsandi vegna sjávarútvegsstefnu sambandsins – það sé með öllu óvinnandi að ná ásættanlegri niðurstöðu um sjávarútvegsmál í viðræðum við ESB. Opinská og upplýst umræða um hvað það er í sjávarútvegsstefnunni sem kemur í veg fyrir hugsanlega aðild Íslands hefur hins vegar verið af skornum skammti og er óhætt að segja að umræðan hafi til þessa verið í slagorðastíl. Flýgur sú fiskisaga að við aðild myndu erlend fiskiskip streyma á Íslandsmið og Íslendingar myndu lítið sem ekkert hafa að segja um stjórn fiskveiða við landið. Í þessari grein verður í stuttu máli velt upp samningsstöðu Íslendinga á sviði sjávarútvegsmála ef til aðildarviðræðna kæmi og varpað gætu ljósi á hugsanlega niðurstöðu aðildarsamninga. Í upphafi er farið örfáum orðum um sjávarútvegsstefnuna. Næst er aðildarsamningur Norðmanna um sjávarútvegsmál sem þeir gerðu við ESB árið 1994 kynntur til sögunnar. Síðan er farið í aðildarsamning Maltverja frá árinu 2004. Í lokin er svo farið í hugsanlega stöðu Íslands og umræðan dregin saman.

SJÁVARÚTVEGSSTEFNA EVRÓPUSAMBANDSINS

Upphaf sjávarútvegsstefnu ESB má rekja til alþjóðlegrar þróunar í sjávarútvegsmálum á áttunda áratugnum. Í hnotskurn snýst stefnan um sameiginlega nýtingu á sameiginlegum fiskistofnum sem virða ekki mörk efnahagslögsögu ríkja. Skynsamleg nýting fiskistofna, stöðugt framboð sjávarafurða til neytenda og sómasamleg lífskjör fólks sem byggir afkomu sína á sjávarútvegi eru höfuðmarkmið sjávarútvegsstefnunnar. Sjávarútvegsstefnu ESB má skipta upp í fjögur svið: Markaðsskipulag sem á að tryggja stöðugt framboð af sjávarfangi í ESB sem er stærsti markaður í heimi fyrir sjávarafurðir. Samskipti við þriðju ríki þar sem framkvæmdastjórnin kemur fram fyrir hönd aðildarríkjanna og hefur umsjón með alþjóðlegum samningum. Styrkjakerfi til uppbyggingar og nýsköpunar í greininni og loks fiskveiðistjórnun sem byggir á lögmálinu um jafnan aðgang fyrir utan 12 mílur, hámarksafla, hlutfallslegum stöðugleika auk tæknilegra ráðstafana til verndunar og stjórnunar á nýtingu fiskistofna. Hér munum við einkum beina sjónum okkar að fiskveiðistjórnun og aðgangi að veiðisvæðum aðildarríkja.

Jafn aðgangur, skipting veiðiheimilda og fiskveiðistjórnun

Hámarksafli á miðum ESB er ákveðinn af sameiginlegri yfirstjórn og byggir á áliti fiskifræðinga. Framkvæmdastjórnin leggur tillögur fyrir ráðherraráðið sem ákveður heildarkvóta helstu fisktegunda. Sjávarútvegsráðherrar aðildarríkjanna taka því endanlega ákvörðun um heildarkvóta og skipta honum upp á milli þjóða eftir svokölluðum hlutfallslegum stöðugleika[2]. Hlutfallslegi stöðugleikinn var tekin upp 1983 og ræðst hlutdeild einstakra þjóða af veiðireynslu, mikilvægi sjávarútvegs og þeim missi sem þær urðu fyrir þegar strandríki færðu efnahagslögsögu sína út í 200 sjómílur. Ríkin úthluta síðan hlutdeildinni eftir sínu eigin kerfi og bera ábyrgð á eftirliti með veiðum innan sinnar lögsögu og geta sett strangari reglur en ESB svo fremi sem slíkar reglur mismuni ekki aðilum á grundvelli þjóðernis (Úlfar Hauksson, 2002, Holden, 1994, Wise, 1992).

Meginreglan um jafnan aðgang kemur til út af ákvæði í stofnsáttmála sambandsins sem bannar mismunun á grundvelli þjóðernis. Jafn aðgangur þýðir þó ekki það sama og opinn og frjáls aðgangur að fiskimiðum þjóðanna. Hann er skilyrtur þar sem ríkjakvótarnir eru bundnir við ákveðin svæði. Þjóðirnar geta svo skipst á veiðiheimildum. Fordæmi eru fyrir því að aðgangur að ákveðnum miðum sé einskorðaður við tiltekin strandsvæði séu þau verulega háð fiskveiðum og fiskistofnarnir staðbundnir. Dæmi um slíka ráðstöfun má meðal annars finna í kringum Hjaltlandseyjar[3]. Í gegnum tíðina hefur þessi svæðisbundna mismunun reynst afar mikilvæg fyrir landfræðilega afvikin svæði. Ákvæðið um jafnan aðgang hefur því í raun mjög takmarkaða þýðingu og er skilyrt (Úlfar Hauksson, 2002, Holden, 1994, Wise, 1992).

    Fiskveiðistjórnun ESB hefur, líkt og íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið, það markmið að gera fiskveiðar efnahagslega hagkvæmar án þess að það hafi í för með sér félagslega upplausn. Það er hins vegar hápólitískt deiluefni hvernig ber að ná því markmiði. Þetta vandamál er af allt annarri og ósambærilegri stærðargráðu í ESB en á Íslandi. Í ESB ná fiskveiðihagsmunirnir nær undantekningarlaust út fyrir lögsögu þjóðríkja en slíkt heyrir til undantekningar hjá Íslendingum þar sem flestir nytjastofnar eru staðbundnir. Það ætti því ekki að koma á óvart að það taki lengri tíma, og að það þurfi önnur meðul til að finna lausn á fortíðarvanda offjárfestinga og óstjórnar í sjávarútvegi í ESB en á Íslandi.

AĐILDARSAMNINGUR NORĐMANNA

Norðmenn sóttu um fulla aðild að ESB árið 1994 og fylgdu þar með í kjölfarið á nágrönnum sínum Finnum og Svíum. Var það mat norskra stjórnvalda að algerlega ný staða væri komin upp og að það væri mikilvægt fyrir Norðmenn að verða samferða nágrönnum sínum inn í ESB og verða hluti af þeirri norrænu blokk sem þar væri að myndast og gæti haft veruleg áhrif. Löndin þrjú höfðu svipaðra hagsmuna að gæta í aðildarviðræðunum en þó voru einstök svið sem hvert og eitt þeirra hafði sérhagsmuna að gæta. Finnar á sviði landbúnaðar á norðurslóðum, Svíar á sviði félags- og umhverfismála og Norðmenn í sjávarútvegi (Úlfar Hauksson, 2002, Miles, 1996). Frá því að Norðmenn stóðu í samningarviðræðum við ESB fyrir rúmum tíu árum hefur sambandið gengið í gegnum enn eina stækkun. Þrátt fyrir það getur reynsla Norðmanna varpað vissu ljósi á samningstöðu Íslendinga ef til kæmi að sótt yrði um aðild.

Markmið norsku ríkistjórnarinnar á sviði sjávarútvegs voru að tryggja arðvænlega og sjálfbæra þróun á sviði fiskveiða og fiskeldis. Í aðildarviðræðunum var einkum tekist á um eftirfarandi málefni (Úlfar Hauksson, 2002, Utenriksdepartementet, 1994):

• Veiðiréttindi, aflahlutdeild og aðgang að fiskveiðilögsögum.

• Framkvæmd fiskveiðistjórnunar.

• Fjárfestingar í sjávarútvegi.

Veiðiréttindi, aflahlutdeild og aðgangur að fiskveiðilögsögum

Norska fiskveiðilögsagan liggur að hluta til að lögsögu ESB og þurfa Norðmenn og sambandið að semja um fyrirkomulag veiða á deilistofnum á þessum svæðum. Í tengslum við EES-samninginn á sínum tíma var gerður sérstakur fiskveiðisamningur milli Noregs og ESB sem kvað á um að veiðiheimildir ESB í norskri lögsögu færu úr 2,14% í 2,9%. Auk þess hefur ESB hlutdeild í þorski norðan 62. breiddargráðu upp á 1,28% og á sá veiðiréttur rætur sínar að rekja til samnings sem Norðmenn gerðu á sínum tíma við Spánverja og Portúgali áður en þjóðirnar gengu í ESB (Fiskeridepartementet, 1997). Í aðildarsamningnum varð niðurstaðan sú að frá og með 1998 yrði hlutdeildin norðan 62. breiddargráðu 1,57% í stað 1,28%. Miðað við leyfilegan þorskafla í Barentshafi árið 1994 var þarna um að ræða aukningu upp á rúmlega 2.000 tonn. Í aðildarsamningnum var einnig gert ráð fyrir að fiskiskip sambandsins fengju greiðari aðgang til veiða innan norskrar lögsögu úr sameiginlegum makrílstofni (Úlfar Hauksson, 2002, Utenriksdepartementet, 1994, Wise, 1992).

Í aðildarsamningnum er meginreglan sú að aflahlutdeild ESB innan norskrar lögsögu og öfugt er byggð á sögulegri veiðireynslu áranna 1989 til 1993. Í samningnum er kveðið á um að samningsaðilar megi hvorki auka sókn í vannýtta stofna í lögsögu hvors annars né auka veiðar á þeim tegundum sem ekki sæta ákvörðun um leyfilegan hámarksafla. Norðmönnum tókst því að tryggja svo til óbreytta stöðu mála gagnvart ESB frá því sem var í fiskveiðisamningnum í tengslum við EES-samkomulagið.

    Norðmenn fóru fram á að núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi þeirra norðan 62. breiddargráðu héldist óbreytt. Norðmönnum var veitt fullt forræði yfir þessu hafsvæði fram til 30. júní 1998. Samningsaðilar stóðu að sameiginlegri yfirlýsingu þar sem tekið var fram að við nýtingu fiskistofna á svæðinu eftir 30. júní 1998 skyldi byggt á því stjórnkerfi sem fyrir væri. Norðmenn túlkuðu þessa yfirlýsingu sem lagalega skuldbindingu um að fiskveiðistjórnunin á svæðinu yrði óbreytt. Þeir hefðu eftir sem áður lagt línurnar um nýtingu fiskimiðanna. Í sameiginlegu yfirlýsingunni hafi sérstaða Noregs sem eina strandríki ESB á þessu svæði verið áréttuð (Úlfar Hauksson, 2002, Utenriksdepartementet, 1994).

Áhrif og afleiðingar samningsins

Samningur Norðmanna felur í sér að þeir gangast undir sjávarútvegsstefnu ESB að loknum aðlögunartíma sem er frá einu og upp í þrjú ár. Að þeim tíma loknum verða þær reglur sem Norðmenn hafa viðhaft við fiskveiðistjórnun hluti af heildarfiskveiðistefnu ESB. Stjórnun fiskveiða í lögsögu Noregs myndi því formlega falla undir stofnanir sambandsins en lúta sömu reglum og til þessa. Með aðild kæmu Norðmenn beint að mótun sjávarútvegsstefnunnar í framtíðinni. Sem mikil fiskveiðiþjóð með mikla reynslu á sviði sjávarútvegs gætu þeir því haft mikil áhrif á þróun hennar.

    Mat norskra stjórnvalda var að öll helstu markmið þeirra varðandi sjávarútvegsmál hafi náð fram að ganga og væru staðfest í aðildarsamningi þeirra. Í honum hafi núverandi fiskveiðiréttindi Norðmanna verið fest í sessi og áframhaldandi yfirráð þeirra yfir fiskimiðunum tryggð með fullnægjandi hætti. Aðildarsamningur er ígildi Rómarsamningsins og honum verður ekki breytt nema með samþykki norskra stjórnvalda (Úlfar Hauksson, 2002, Lenaerts & Van Nuffel, 1999). Því var talið að sjávarútvegshagsmunum Norðmanna innan ESB væri borgið til frambúðar.

     Emma Bonino, þáverandi framkvæmdastjóri sjávarútvegsmála ESB, kom inn á aðildarsamning Norðmanna í framsögu sinni á sjávarútvegsráðstefnu ESB og Íslands sem haldin var á Hótel Sögu þann 27. september 1996. Í máli hennar kom fram að Norðmenn hafi haft aðrar hugmyndir hvað varðar sjávarútvegsmál en kveðið er á um í grundvallarlöggjöf sambandsins. Í aðildarviðræðunum hafi verið tekist á um þessi mál og fundin lausn sem báðir aðilar gátu fallist á. Norðmenn fengu ákveðinn aðlögunartíma á svæðinu norðan 62. breiddargráðu og að honum loknum „… yrði stjórnkerfið fellt inn í sameiginlegu sjávarútvegsstefnuna, í samræmi við stjórnunarmarkmið og tillögur sem tilgreindar eru í sameiginlegri yfirlýsingu“ (Bonino, 1996, bls. 11)[4]. Annað atriði sem Bonino gerði að umtalsefni var að Norðmenn þurftu ekki að greiða aðgangseyri að sambandinu með því að láta af hendi aflaheimildir. Sú aflareynsla sem fyrir var áður en aðildarviðræður hófust lá til grundvallar þeim hlutfallslega stöðugleika sem samið var um.                   Reynslu Norðmanna úr aðildarviðræðunum má draga saman í eftirfarandi atriði:

    Sem umsækjendur um aðild fengu Norðmenn;

• vilyrði um embætti framkvæmdastjóra sjávarútvegsmála með ábyrgð á sjávarútvegsmálum í framkvæmdastjórninni[5],
• þátttöku og áhrif í allri vinnu nefnda og vinnuhópa tengdum sjávarútvegi og skyldum málaflokkum,
• aðildarsamning þar sem eitt af meginatriðunum var hlutfallslegur stöðugleiki, þ.e. úthlutun veiðiheimilda var í samræmi við það sem var í gildi fyrir inngöngu Norðmanna,
• yfirlýsingu um að sjónarmið og aðferðafræði Norðmanna varðandi verndun fiskistofna, úthlutun veiðiheimilda og eftirlit með veiðum yrðu að vinnureglu í ESB,
• þriggja ára aðlögunartíma við fiskveiðistjórnun norðan 62. breiddargráðu. Á þeim tíma yrði kerfi Norðmanna komið inn í sjávarútvegsstefnuna eins og lýst er í sameiginlegri yfirlýsingu,
• gert samkomulag um að sókn í vannýtta stofna myndi ekki aukast frá því sem var fyrir aðild,
• staðfestan vilja um að 12 mílna ákvæðinu yrði ekki breytt.

    Norðmenn upplifðu, líkt og Finnar og Svíar, vilja ESB til að finna klæðskerasaumaða og sveigjanlega aðlögun að sambandinu. Norðmenn höfðu tækifæri til að hafa veruleg áhrif á ESB í þeim málaflokkum þar sem þeir höfðu sérstaka hagsmuni og þekkingu. Enda er vilji og hefð fyrir því að hafa sérfræðiþekkingu í hávegum og að hlustað sé á það ríki sem þekkir best til og á mestra hagsmuna að gæta í ákveðnum málaflokki.

AÐILDARSAMNINGUR MALTVERJA

Áhugavert er fyrir Íslendinga að skoða upplifun Maltverja við samningaborðið andspænis fulltrúum ESB. Þrátt fyrir að Ísland og Malta eigi fljótt á litið fátt sameiginlegt eru bæði ríkin afar fámennar eyþjóðir á jaðri Evrópu – annars vegar er Malta útvörður Evrópu í heitu og sólríku Miðjarðarhafinu og hins vegar er Ísland útvörður álfunnar í vindasömu Norðaustur-Atlantshafi.

    Óhætt er að fullyrða að þrátt fyrir smæð sína gékk Maltverjum afar vel að ná fram sjónarmiðum sínum í glímunni við viðsemjendur sína. Josef Bonnici, viðskiptaráðherra Möltu, lét hafa eftir sér í viðtali við Davíð Loga Sigurðsson í Morgunblaðinu 2. ágúst 2002 að sjónarmiðum Maltverja hafi verið sýndur mikill skilningur í aðildarviðræðunum. Engin dæmi hafi verið um að erindrekar ESB hafi stillt samningamönnum Möltu upp við vegg og sett þeim afarkosti um að samþykkja eða hafna skilmálum sambandsins. Þvert á móti hafi ESB sýnt sérstökum hagsmunum og þjóðareinkennum Möltu fullan skilning (Eiríkur Bergmann Einarsson, 2003). Í máli dr. Roderick Pace, forstöðumanns Evrópufræðaseturs Háskólans á Möltu, á hádegisfundi Evrópusamtakanna og Evrópufræðaseturs Viðskiptaháskólans á Bifröst 3. ágúst 2005, kom fram að Malta náði fram alls 72 undaþágum, tilslökunum og öðrum fyrirvörum í aðildarsamning sinn við ESB[6]. Þar á meðal fengu Maltverjar undanþágu í einu af grundvallaratriðum Evrópusamvinnunar – frelsi til fjárfestinga. Í aðildarsamningi Möltu er ákvæði sem telst varanleg undanþága og felur í sér að aðrir ESB-borgarar verða að hafa verið búsettir á Möltu í a.m.k. fimm ár til að öðlast rétt til að eignast fleiri en eina fasteign! (Eiríkur Bergmann Einarsson, 2003). Þessi undanþága sækir fyrirmynd sína í undanþágu sem Danir hafa gagnvart fjárfestingum annara ESB-borgara í dönskum sumarbústaðalöndum en ríkisborgarar annara ESB-þjóða verða að sýna fram á fasta búsetu í Danmörku í a.m.k. fimm ár áður en þeir öðlast rétt til kaupa á sumarbústaðalandi (Úlfar Hauksson, 2002).

    Annað dæmi um sérákvæði sem Maltverjar náðu fram í aðildarsamning og ætti að vekja athygli Íslendinga snýr að sjávarútvegsmálum. Malta hefur haft nokkra sérstöðu í sjávarútvegi sem helgast af því að snemma á áttunda áratugnum lýsti Malta yfir 25 mílna efnahagslögsögu en erfiðlega hefur gengið að fá lögsöguna viðurkennda á alþjóðavettvangi. Þrátt fyrir það hefur Maltverjum að mestu tekist að stjórna fiskveiðum innan lögsögunnar en þeim hefur þó ekki tekist með öllu að útiloka sókn erlendra fiskiskipa í stofna innan hennar. Helgast það aðallega af því að flestir stofnar sem fyrirfinnast í lögsögu Maltverja eru deilistofnar sem þeir deila með Miðjarðarhafsríkjum ESB og Norður-Afríku (Eiríkur Bergmann Eiríksson, 2003).

    Eins og fram hefur komið falla fiskimið utan 12 sjómílna alla jafna undir sameiginlega sjávarútvegsstefnu ESB. Í samningaviðræðunum fóru Maltverjar hins vegar fram á að halda verndarhendi yfir 25 mílna lögsögunni. Til að samræma sjónarmið Maltverja að sjávarútvegsstefnu ESB var farin sú leið að veiðar á hafsvæðinu umhverfis Möltu innan 25 mílna takmarkast við skip undir 12 metrum að lengd, en uppistaðan af fiskveiðiflota Maltverja er undir þeim lengdarmörkum (Eiríkur Bergmann Eiríksson, 2003). Ljóst er að þetta fyrirkomulag tryggir maltneskum sjómönnum einum aðgang að hefðbundnum heimamiðum þeirra einfaldlega vegna þess að það er alsendis óraunhæft að sækja á miðin út fyrir ströndum Möltu frá höfnum nágrannaríkjanna á 12 metra bátsskeljum. Sjávarútvegshagsmunir Maltverja voru með þessu varðir með 25 mílna verndarsvæði þar sem einugis eru leyfðar strandveiðar á fleytum undir 12 metrum. Hér er því um skýra undaþágu að ræða og sérákvæði innan sjávarútvegsstefnu ESB.

    Aðildarsamningur Maltverja getur, líkt og aðildarsamningur Norðmanna, einungis gefið okkur óljósa mynd af því sem Íslendingar gætu hugsanlega upplifað ef til aðildarumsóknar kæmi. Sjávarútvegur Maltverja er í mýflugumynd í samanburði við íslenskan sjávarútveg. Reynsla Maltverja af aðildarviðræðum við ESB getur þó varpað ákveðnu ljósi á hugsanlega stöðu okkar og átt erindi í Evrópuumræðuna á Íslandi vegna þess að enn og aftur sýndi það sig að ávallt er reynt að finna lausnir og leiðir til koma til móts við sérþarfir umsóknarríkis.

AĐILD ÍSLANDS AĐ ESB OG ÍSLENSKUR SJÁVARÚTVEGUR

Ef til aðildarviðræðna kæmi er ekki raunhæft að gera ráð fyrir að Íslendingar gætu staðið utan við sjávarútvegsstefnu ESB til frambúðar. Um þetta er þó ekkert hægt að fullyrða. Aðalspurningin er hins vegar sú hvort Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína og áframhaldandi ábyrga fiskveiðistjórnun á íslensku hafsvæði í samningaviðræðum.

    Ef til aðildarviðræðna kæmi er líklegt að markmið Íslendinga yrðu í grundvallaratriðum þau sömu og Norðmanna, þ.e. að tryggja veiðimöguleika Íslendinga til frambúðar og áframhaldandi ábyrga stjórn fisveiða innan íslenskrar efnahagslögsögu. Áherslur Íslendinga yrðu samt að mörgu leyti aðrar en Norðmanna og á það sér efnahagslegar og landfræðilegar skýringar. Hlutur sjávarútvegs í vöruútflutningi Norðmanna er rétt um 5% á meðan hann er tæplega 60% af vöruútflutningi Íslendinga (sjávarútvegsráðuneytið, 2006[7], Norges Fiskarlag, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening & Fiskeri- og kystdepartementet, 2004[8]). Íslendingar myndu því leggja áherslu á að um þjóðarhagsmuni væri að ræða en ekki svæðisbundna eins og Norðmenn gerðu. Norðmenn deila fiskistofnum með ESB þar sem efnahagslögsögur þeirra og sambandsins liggja saman. Efnahagslögsaga Íslendinga liggur hvergi að efnahagslögsögu ESB og eru flestir okkar helstu nytjastofnar innan íslenskrar lögsögu staðbundnir. Á milli Íslendinga og ESB eru því engir samningar í gildi um nýtingu á deilistofnum í lögsögu hvors annars líkt og er á milli Norðmanna og sambandsins. Samningsstaða Íslendinga er því töluvert frábrugðin samningsstöðu Norðmanna.

Veiðiréttindi og aflahlutdeild

Í tengslum við EES-samningin gerðu íslensk stjórnvöld samning við ESB um gagnkvæm fiskveiðiréttindi og hefur ESB rétt til að veiða allt að þrjú þúsund tonn af karfa á afmörkuðu svæði í íslenskri lögsögu innan ákveðins tímaramma. Á móti fá Íslendingar 30 þúsund tonn af loðnu sem ESB hefur fengið frá Grænlendingum. Um veiðar ESB gilda strangar reglur og var eftirtekjan frekar rýr framan af en hefur aðeins skánað eftir nokkrar tilslakanir af hálfu Íslendinga um afmörkun veiðisvæðis. Hvað varðar aðrar veiðiheimildir ESB á Íslandsmiðum þá höfðu Belgar um tíma rétt til að veiða allt að fjögur þúsund tonn af botnfiski hér við land. Síðustu árin náðu þeir einungis að nýta rúm þúsund tonn. Sú veiðireynsla sem ESB hefur innan íslenskrar lögsögu, og byggt yrði á við úthlutun kvóta, er því sáralítil. Reglan um hlutfallslegan stöðugleika myndi því tryggja að lítil breyting yrði á úthlutun veiðiheimilda til íslenskra skipa í íslenskri lögsögu[9] (Úlfar Hauksson, 2002).

    Í aðildarviðræðum má slá því föstu að krafa Íslendinga yrði sú að aflaheimildir ESB myndu ekki aukast frá því sem nú er. Þessi krafa er sambærileg þeirri sem Norðmenn settu fram en þeim tókst að tryggja svo til óbreytta stöðu mála frá EES-samningnum. Leiða má líkum að því að ESB myndi gera kröfu um að því yrði gert tæknilega mögulegt að veiða þau þrjú þúsund tonn af karfa sem það hefur rétt á samkvæmt EES-samningnum.

    Líkleg niðurstaða í aðildarviðræðum yrði sú að ESB yrði gert tæknilega mögulegt að veiða upp í ákvæði EES-samningsins. Í stað þess að semja um fasta aflatölu er líklegt að samið yrði um ákveðna prósentutölu líkt og gert var um þorskafla norðan 62. breiddargráðu í norska samningnum. Í aðildarviðræðunum yrði því um að ræða nánari útfærslu á gildandi samningi við sambandið um gagnkvæm fiskveiðiréttindi. Að öðru leyti er engin ástæða til að ætla að sókn ESB-þjóða á Íslandsmið myndi aukast sem nokkru nemi frá því sem nú er nema ef til kæmi gagnkvæmur réttur Íslendinga í lögsögu ESB. Norðmenn náðu að tryggja svo til óbreytta stöðu frá EES-samkomulaginu og engin ástæða er til að ætla að árangur Íslendinga yrði lakari í viðræðum við ESB. Ólíklegt verður að teljast að ESB færi fram á og stæði fast á því að við greiddum „aðgangseyri“ að sambandinu í formi umfangsmikilla veiðiheimilda. Þeim aðilum sem málið varðar innan sambandsins er fullljóst að slík krafa yrði með öllu óásættanleg fyrir Íslendinga. Í EES-ferlinu á sínum tíma féll ESB frá öllum kröfum um veiðiheimildir í íslenskri lögsögu í skiptum fyrir aðgang að mörkuðum og staðfesti „gífurlegt mikilvægi fiskveiða fyrir Ísland“ og viðurkennir að sjávarútvegur sé „grundvöllur efnahagsstarfseminnar“ (Commission of the European Communities, 1992, bls. 4)[10]. Engin ástæða er til að ætla að sambandið snúi við blaðinu hvað þetta varðar ef til aðildarviðræðna kæmi.

Fjárfestingar í sjávarútvegi

Uppi hafa verið raddir um að slaka beri á núverandi löggjöf sem bannar eignaraðild útlendinga í sjávarútvegi. Samt sem áður má ætla að Íslendingar myndu leggja töluvert upp úr því að ákvæði EES-samningsins um varanlega undanþágu frá fjárfestingum útlendinga í sjávarútvegi yrði fest í aðildarsamningi. Öruggt má telja að tímabundin undanþága fengist en ólíklegt er að varanleg undanþága næði fram að ganga. Þó má benda á að í tengslum við EES-samninginn héldu talsmenn ESB því fram, allt fram á síðustu stundu, að slík undanþága væri óhugsandi. Jafnframt má benda á skýra undanþágu sem Danir hafa um fjárfestingar útlendinga í sumarbústaðalöndum og undanþágu Maltverja gagnvart fjárfestingum útlendinga í fasteignum og komið var inn á hér á undan.

    Ef Íslendingar kjósa að hefja aðildarviðræður við ESB virðist um þrjá kosti að ræða sem grundvöll í samningum um takmarkanir á fjárfestingum erlendra aðila í sjávarútvegi:

• Að fá varanlega undanþágu líkt og nú er að finna í EES-samningnum.
• Að fá ótvírætt leyfi til að setja lög sem binda heimild til fjárfestinga í sjávarútvegi við búsetu – svipað og danska sumarbústaðaákvæðið.
• Að fá heimild til að setja lög sem kveða á um sterk efnahagsleg tengsl á milli útgerðar og vinnslu við heimahöfn skips – svipað og túlkun norskra stjórnvalda á sameiginlegu yfirlýsingu þeirra og ESB um kvótahopp[11].

Framkvæmd fiskveiðistjórnunar – tillit tekið til brýnna hagsmuna

Þróun sjávarútvegsstefnu ESB sýnir ljóslega að engar reglur eru meitlaðar í stein. Stefnan hefur tekið breytingum og undanþágur hafa verið gerðar til að ná fram sáttum og til að koma til móts við ólíka hagsmuni aðildarríkja.

    Reglan um jafnan aðgang allra aðildarríkja að fiskimiðum hvors annars er ein af mörgum birtingarmyndum pólitísks eðlis ESB. Ákvæðið var samþykkt árið 1970 áður en aðildarviðræður hófust við Bretland, Írland, Danmörku og Noreg. Markmið þáverandi aðildarríkja var að tryggja sér aðgang að fiskimiðum umsækjendanna en þá voru strandríki í óðaönn að undirbúa útfærslu á efnahagslögsögum sínum. Ríkin sem sóttust eftir aðild höfðu öll töluverðra hagmuna að gæta á sviði sjávarútvegs og töldu sig ekki geta fallist á ákvæðið um jafnan aðgang að óbreyttu máli. Aðildarríkin voru því vart búin að setja stafina sína undir þá ákvörðun sem tryggja átti jafnan aðgang þegar ákveðið var, að kröfu þeirra ríkja sem sóttust eftir aðild, að gera undanþágu fyrir svæði sem sérstaklega eru háð sjávarútvegi (Úlfar Hauksson, 2002). Frá árinu 1983 hefur meginreglan um jafnan aðgang sætt verulegum takmörkunum. Birtast þær meðal annars í því að aðgangur að veiðisvæðum er bundinn kvóta sem aftur byggir á veiðihefð. Þetta gerir það að verkum að Íslendingar fengju svo til allan þann kvóta sem heimilt yrði að taka úr sjó við strendur Íslands. Ákvörðun um heildarafla á Íslandsmiðum yrði tekin í ráðherraráðinu þar sem byggt yrði á ráðleggingum fremstu vísindamanna. Engin ástæða er til að ætla að önnur sjónarmið en Íslendinga yrðu ráðandi við þá ákvarðanatöku þar sem engin önnur ríki hefðu af því verulega hagsmuni. Eftir sem áður myndi sjávarútvegsráðherra Íslands móta tillögur um hámarksafla á Íslandsmiðum. Formleg ákvörðun færi síðan fram á vettvangi ráðherraráðsins. Íslendingar gætu svo úthlutað aflanum eftir því kerfi sem þeim hugnaðist best og sett strangari reglur en ESB um veiðar og þannig haldið í raun uppi íslenskri fiskveiðistefnu innan fiskveiðistefnu ESB. Þetta er sá veruleiki sem blasir við án þess að nokkuð yrði sérstaklega að gert til að formfesta sérhagsmuni Íslands í aðildarsamningi. Það er hins vegar ljóst að kröfur Íslendinga yrðu síst minni en Norðmanna.

    Eins og kom fram í umfjöllun minni um aðildarsamning Norðmanna þá fóru þeir fram á að fiskveiðistjórnunarkerfi þeirra norðan 62. breiddargráðu héldist óbreytt. Norðmenn og Emma Bonino, þáverandi framkvæmdastjóri sjávarútvegsmála, túlkuðu það samkomulag sem gert var þannig að ekki færi á milli mála að í framtíðinni yrði byggt á því stjórnkerfi sem fyrir væri. Við endurskoðun á reglum sambandsins átti að taka mið af gildandi norskum reglum þannig að Norðmenn hefðu eftir sem áður lagt línurnar í stjórnun fiskveiða norðan 62. breiddargráðu. Engar tæknilegar breytingar yrðu gerðar þar á. Máli sínu til stuðnings bentu Norðmenn á góðan árangur við fiskveiðistjórnun á svæðinu, nokkuð sem væri afar mikilvægt fyrir strandhéruð Noregs, og á þá staðreynd að þeir yrðu eina strandríki ESB á þessu svæði. Íslendingar hafa náð góðum árangri við fiskveiðistjórnun. Sjávarútvegur snertir grundvallarhagsmuni þjóðarinnar og ef af inngöngu yrði væri Ísland eina strandríki ESB á svæðinu. Það er því alls ekki hægt að útiloka þann möguleika að Íslendingar geti náð fram í aðildarsamningi ákvæðum sem tryggðu óbreytt fyrirkomulag á Íslandsmiðum til frambúðar. Jean-Luc Dehane, fyrrverandi forsætisráðherra Belgíu, viðraði á sínum tíma hugmyndir þess eðlis að gera íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið hluta af sjávarútvegsstefnu ESB ef til aðildarviðræðna kæmi. Hann sagði fordæmi fyrir því að önnur stjórnunarkerfi gildi á ákveðnum hafsvæðum, eins og til dæmis á svæðum við Írland og Hjaltlandseyjar (Ríkissjónvarpið 28. júlí 1994)[12]. Hér var Dehane að opna á þá umræðu að íslenska fiskveiðilögsagan verði gerð að sérstöku stjórnsýslusvæði innan ESB. John Maddison[13], fyrrum sendiherra ESB í Noregi og á Íslandi, ljáði á sínum tíma einnig máls á svipuðum hugmyndum (Úlfar Hauksson, 2002). Segja má að þessi umræða hafi náð hámarki í umtalaðri „Berlínarræðu“[14] Halldórs Ásgrímssonar árið 2002 (Eiríkur Bergmann Einarsson). Rökin fyrir þessu sjónarmiði eru þau að ESB hefur vikið frá meginstefnu sinni í sjávarútvegsmálum og skapast hefur fordæmi fyrir því að tekið sé tillit til sérþarfa einstakra svæða og byggðalaga sem háð eru fiskveiðum. Á það einkum og sér í lagi við í tilvikum þar sem ekki getur orðið um að ræða mismunun á grundvelli þjóðernis vegna staðbundinna stofna sem einungis eru nýttir af innlendum aðilum. Í skýrslu sem Alþjóðamálastofnun Háskóla Íslands gaf út í samvinnu við Utanríkismálastofnunina í Noregi kemur fram að stórar fiskveiðiþjóðir á borð við Noreg og Ísland myndu hafa mikinn slagkraft og áhrif í sjávarútvegsmálum innan sambandsins. Í ljósi reynslu sinnar, hagsmuna og viðurkenndrar þekkingar megi ætla að Norðmenn og Íslendingar hefðu mótandi áhrif í sjávarútvegsmálum ef til aðildar kæmi (Auðunn Arnórsson, Eide, Claes, Ulrichsen & Toje, 2003).

SAMANTEKT

Íslenskt samfélag hefur gjörbreyst á undanförnum árum og hófst sú umbreyting við gerð EES-samningsins á sínum tíma. Íslenskt samfélag siglir hraðbyr frá því að vera einhæft samfélag, þar sem allt stendur og fellur með því hvort það gefi á sjóinn eða ekki, inn í það að vera hátækni- og þjónustusamfélag. Í þessu ljósi er athyglisvert að skoða hvernig hagtölur hafa þróast og hvernig hlutur sjávarútvegs fer sífellt minnkandi: Árið 1993 aflaði sjávarútvegur 55 af hundraði gjaldeyristekna þjóðarbúsins, árið 1998 var hlutdeildin komin niður í 49% og árið 2003 niður í 33%. Samtök iðnaðarins spá því að árið 2010 verði hlutdeild sjávarútvegs við öflun gjaldeyristekna komin niður í 25 af hundraði (Viðskiptablaðið 3. nóvember 2006). Ef við skoðum hlutdeild sjávarútvegs í vöruútflutningi þá stóð hann undir rúmlega 75% af vöruútflutningi Íslendinga árið 1995 en árið 2005 er hlutfallið komið niður í tæp 60 af hundraði (sjávarútvegsráðuneytið, 2006)[15]. Hvað varðar hlutfall veiða og vinnslu af vergri landsframleiðslu á árunum 1997–2005 þá hefur það minnkað úr því að vera um 12,5% árið 1997 í það að vera um 7,5 af hundraði árið 2005 (sama heimild). Þrátt fyrir að það sé einsýnt í hvað stefnir í þessum efnum þá eiga Íslendingar að sönnu mikið undir í sjávarútvegi og sjávarútvegur er langmikilvægasta atvinnugreinin okkar. Að sama skapi er það með öllu óeðlilegt að sjónarmið sjávarútvegsins kæfi alla umræðu um þróun íslensk samfélags og sé upphaf og endir alls í umræðunni um hugsanlega aðild Íslands að ESB. Engum dylst að þrýstingur hefur aukist á inngöngu Íslendinga í ESB – ekki síst vegna örsmás og óstöðugs gjaldmiðils – og fara þar fremstir í flokki fulltrúar útflutningsfyrirtækja. Þeir benda á að upptaka evru myndi stórbæta rekstrarskilyrði fyrirtækjanna. Hér hafa verið reifaðar hugmyndir um það hvort og þá hvernig Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína í sjávarútvegsmálum innan ESB ef til aðildarviðræðna kæmi. Hér verður því ekki haldið fram að aðildarviðræður yrðu einhver dans á rósum fyrir samninganefnd Íslands. Það er alveg ljóst að Íslendingar þyrftu á öllu sínu að halda í glímunni við samninganefnd framkvæmdastjórnarinnar. Jafnframt er augljóst að fullyrðingar í þá veru að það sé ekki um neitt að semja – sjávarútvegsstefna ESB útiloki svo mikið sem hugsanlegar aðildarviðræður – standast ekki gagnrýna hugsun.

HEIMILDASKRÁ 

Auðunn Arnórsson, Eide, E.B. Claes, D.H. Ulrichsen, H & Toje, A. (2003). Ísland og Evrópusambandið: EES, ESB-aðild eða „svissnesk lausn“? Reykjavík: Alþjóðamálastofnun Háskóla Íslands. 

Bonino, E. (1996). Statement; European Community – Iceland, Seminar on Fisheries. Óútgefinn fyrirlestur fluttur á sjávarútvegsráðstefnu ESB og Íslands 27. september 1996. 

Commission of the European Communities (1992). Proposal for a Council Regulation (EEC); On the conclusion of the Agreement on Fisheries and the Marine Environment between the European Economic Community and the Republic of Iceland.  

Eiríkur Bergmann Einarsson (2003). Evrópusamruninn og Ísland. Reykjavík: Háskólaútgáfan. 

Fellmann, A., Getis, A. & Getis, J. (1992). Human Geography; Landscapes of Human Activities. Dubuque: Wm. C. Brown Publishers. 

Fiskeridepartementet (1997). St. meld. nr. 11 (1997–98); Om dei fiskeriavtalene Noreg har inngått með andre land for 1997 og fisket etter avtalene i 1995 og 1996. Óútgefin skýrsla. 

Holden, M. (1994). The Common Fisheries Policy; Origin, Evaluation and Future. Oxford: Fishing News Books/Blackwell Scientific Publications Ltd. 

Lenaerts, K. & Van Nuffel, P. (1999). Constitutional Law of the European Union. London: Sweet & Maxwell. 

Lequesne, C. (2000). “Quota Hopping: The Common Fisheries Policy Between States and Markets.” Journal of Common Market Studies, desember 2000, vol. 38, No. 5. Oxford: Blackwell Publishers Ltd, bls. 779–793. 

Miles, L. (1996). „The Nordic countries and the fourth enlargement.“ Miles, L. (ritstjóri). The European Union and the Nordic Countries. London: Routledge, bls. 63–78. 

Morgunblaðið. (2. ágúst 2002). „Sjónarmiðum okkar sýnd tilhlýðileg virðing“. 

Morgunblaðið (4. júlí 1996). „Kanna ætti sérskilgreiningu fyrir íslenskan sjávarútveg“. 

Norges Fiskarlag, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening & Fiskeri- og kystdepartementet (2004). Hva du bør vite om norsk fiskerinæring 2004. Sótt 11. Nóvember 2006: http://odin.dep.no/filarkiv/230011/hva_vite_2004_NO.pdf. 

Official Journal of the European Communities 31.12.2002. L 358/59. 

Payne, D.C. (2000) „Policy-making in Nested Institutions: Explaining the Conservation Failure of the EU´s Common Fisheries Policy.“ Journal of Common Market Studies, June 2000, vol. 38, No. 2. Oxford: Blackwell Publishers Ltd, bls. 303–324. 

Ríkissjónvarpið (28. júlí 1994). Viðtal Ingimars Ingimarssonar við Jean-Luc Dehane, fyrrverandi forsætisráðherra Belgíu.  

Sjávarútvegsráðuneytið (2006). Sjávarútvegurinn í tölum (2006). Sótt á vef sjávarútvegsráðuneytisins 11. Nóvember 2006: http://www3.sjavarutvegsraduneyti.is/utgefid-efni/nr/1255  

The Economist (1994, 19. mars)., „The tragedy of the oceans“ bls. 23–28. 

Utenriksdepartementet (1994). St. meld. nr. 40 (1993–1994); Om medlemskap i Den europeiske union. Ósló: Utenriksdepartementet. 

Úlfar Hauksson (2002). Gert út frá Brussel? Íslenskur sjávarútvegur og Evrópusambandið – sjávarútvegsstefna ESB rannsökuð út frá hugsanlegri aðild Íslands að sambandinu. Reykjavík: Háskólaútgáfan. 

Valdimar Unnar Valdimarsson (1993). Ísland í eldlínu alþjóðamála; Stefnumótun og samvinna innan Sameinuðu þjóðanna 1941–1980. Reykjavík: Háskólaútgáfan. 

Viðskiptablaðið (3. nóvember 2006).„Leiðari“. 

Wise, M. (1992). The History of the Common Fisheries Policy; Final draft (July 1992); A Report prepared for the Icelandic Commission on Security and International Affairs. Óútgefin skýrsla.

Eftir Úlfar Hauksson

Greinin birtist í Ægi – tímariti fiskifélagsins í nóvember 2000

Fiskveiðar eru meðal elstu athafna mannsins og eina atvinnugreinin sem byggist á veiðimennsku sem er enn stunduð í umtalsverðum mæli með viðskiptasjónarmið í huga. Fiskveiðar í heiminum tóku miklum framförum um miðja öldina og varð um 7% árleg aflaaukning frá 1950 til ársins 1970. Á áttunda áratugnum dró verulega úr vextinum sem hrapði niður í um 1-2% á ári og í upphafi þess níunda náði heimsaflinn hámarki; fór í um 100 milljónir tonna. Endimörkum vaxtarins var náð og telja sérfræðingar á vegum Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna (FAO) að fiskveiðar hafi víða hætt að vera sjálfbærar um 1980. Nú er svo komið að flest þeirra 200 veiðisvæða, sem FAO hefur eftirlit með, eru fullnýtt eða ofnýtt.

Ásókn í gjöful fiskimið voru lítil sem engin takmörk sett til ársins 1976 en fram að þeim tíma voru flest fiskimið öllum opin. Löngu var ljóst að mikil ofveiði átti sér stað og fóru strandríki að leita hófanna um að færa út fiskveiðilögsögu sína og afmarka þannig eignarétt sinn yfir fiskimiðunum. Á seinni hluta áttunda áratugarins var þróun í hafréttarmálum mjög hröð og segja má að 200 mílna efnahagslögsaga hafi orðið viðtekin venja frá árinu 1976 þó að slíkt hafi ekki fengist staðfest fyrr en á þriðju hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna árið 1982

Nú er svo komið að um 40% af heimshöfunum hefur verið skipt upp á milli strandríkja. Á þeim rúmlega 20 árum, sem liðin eru frá viðtekinni 200 mílna efnahagslögsögu, hefur ofveiði samt víða verið meiri en nokkru sinni fyrr. Þetta á sér nokkrar skýringar: Þótt lögsaga ríkja yfir miðunum hafi verið mikilvægt skref í þá átt að afmarka eignar- og nýtingarrétt á fiskstofnunum var það engan veginn nóg því að stjórnvöld vanræktu að setja leikreglur fyrir veiðarnar innan eigin lögsögu. Sú staðreynd, að margir fiskistofnar virða ekki lögsögu ríkja, veldur enn meiri vanda. Fiskistofnarnir eru sameiginleg, viðkvæm auðlind og veiðum úr þeim þarf að stjórna eigi þeir að viðhalda sér. Það er hins vegar hápólitískt úrlausnarefni hvernig ber að ná því markmiði og það snýst um „hver fær hvað, hvenær og hvernig.“ Miklir hagsmunir eru í húfi og ná oft út fyrir landamæri og lögsögu þjóðríkja. Evrópusambandið er lýsandi dæmi um slíkt.

„Kvótahopp“ – ágreiningur um aðgang að fiskimiðum

Sjávarútvegsstefna Evrópusambandsins hefur verið umdeild frá upphafi. Samt sem áður er nokkuð góð samstaða innan ESB um að núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi, sem byggist á hámarksafla og ríkjakvótum sem ríkin úthluta eftir eigin höfði, sé það besta sem völ er á við þær aðstæður sem eru ríkjandi í Evrópusambandinu. Samstaða er einnig um að kerfið verði að bæta.

Ríkjakvótarnir byggjast á svokölluðum hlutfallslegum stöðugleika. Hlutfallslegi stöðugleikinn er hryggjarstykkið í sjávarútvegsstefnunni og tryggir ríkjunum tiltekna fasta aflahlutdeild í þeim tegundum sem ákvörðun um hámarksafla er tekin. Hlutdeildin ræðst af veiðireynslu og mikilvægis sjávarútvegs. Reglan um hlutfallslegan stöðugleika var tekin upp árið 1983 og var mikilvægt skref fram á við í fiskveiðistjórnun Evrópusambandsins. Vonir voru bundnar við að þessi aðferð kæmi í veg fyrir deilur milli ríkja um skiptingu aflaheimilda. Í Evrópusambandinu er hins vegar réttur einstaklinga og fyrirtækja til fjárfestinga sterkur. Einstaklingum er ekki bannað að fjárfesta í sjávarútvegsfyrirtækjum á grundvelli þjóðernis og fyrirtækjum er frjálst að afla sér fjármagns með sölu hlutabréfa. Af þessum sökum var hlutfallslega stöðugleikanum ógnað að margra mati þegar ríkisborgarar annarra aðildarríkja, einkum Spánverjar, keyptu bresk skip í þeim tilgangi að veiða úr hlutdeild Breta. Þetta fyrirbæri er kallað „kvótahopp“ þar sem fiskiskip undir breskum fána eru í eigu Spánverja, að mestu mönnuð Spánverjum og veiða úr breskum kvóta sem er að hluta landað á Spáni. Árið 1996 var áætlað að um 150 „kvótahopparar“ sigldu undir bresku flaggi (104 bresk/spænskir) og hefðu um 25% af kvóta Breta til umráða. Munar þar mestu um lýsing (hake) og skarkola (plaice) en um 45% af kvóta Breta í þessum tegundum eru á hendi „kvótahoppara“ um 35% af langhverfu (megrim) og 29% af skötusel. Í öðrum tegundum er hlutfallið mun minna.

Bretar bregðast við

Bretar hafa haldið því fram að „kvótahoppið“ sé í andstöðu við ákvæðið um hlutfallslegan stöðugleika. Árið 1988 settu þeir lög (the Merchant Shipping Act) sem áttu að stemma stigu við „kvótahoppi.“ Samkvæmt lögunum var ekki hægt að skrá fiskiskip undir breskum fána nema að sýnt væri fram á sterk efnahagsleg tengsl viðkomandi skips við bresk strandhéruð. Í lögunum voru mjög ströng ákvæði um þjóðerni og búsetu áhafna skipanna og eigenda og stjórnenda í landi. Að auki var í lögunum kvöð um að landa tilteknu magni af afla í breskum höfnum.

Þessi lög höfðu afdrifaríkar afleiðingar fyrir bresk útgerðarfyrirtæki í eigu Spánverja. Meirihluti þeirra uppfyllti ekki þessi skilyrði og skip þeirra fengu því ekki lengur úthlutað kvóta og urðu verkefnalaus. Spánverjum þóttu þessi lög ósanngjörn og töldu þau í andstöðu við sáttmála sambandsins sem kveður á um bann við mismunun á grundvelli þjóðernis. Málinu var skotið til Evrópudómstólsins sem, eftir nokkuð löng málaferli, úrskurðaði bresku lögin ólög. Dómstóllinn staðfesti að lögin brytu í bága við grundvallarreglu sáttmálans sem kveður á um atvinnurétt einstaklinga innan sambandsins óháð þjóðerni. Þrátt fyrir þessa niðurstöðu dómstólsins útilokaði hann ekki rétt strandríkja til að setja lög sem kveða á um efnahagsleg tengsl fiskiskips við fánaríki – þvert á móti. Tekið var undir sjónarmið Breta um mikilvægi þess að tryggja raunveruleg efnahagsleg tengsl milli fiskiskips og þess strandríkis sem úthlutar því veiðikvóta. Slík skilyrði mega hins vegar ekki mismuna aðilum á grundvelli þjóðernis og mega ekki fara út fyrir markmiðið sem þeim er ætlað – þ.e. að tryggja efnahagsleg tengsl skips við strandríki (the principle of proportionality). Lögin, sem Bretar settu árið 1988, fóru hins vegar langt út fyrir þetta markmið og því fór sem fór.

Ný lög um efnahagsleg tengsl

Á leiðtogafundinum, sem haldinn var í Amsterdam árið 1997, skiptust Tony Blair, forsætisráðherra Bretlands, og Jacques Santer, þáverandi forseti framkvæmdastjórnarinnar, á skoðunum varðandi „kvótahopp.“ Í bréfi dagsettu þann 17. júní árið 1997 kynnir Blair fyrir Santer tillögur Breta að nýjum lögum um efnahagsleg tengsl fiskiskips við fánaríki. Í bréfinu er óskað eftir því að framkvæmdastjórnin fari yfir tillögurnar og láti í té álit sitt á þeim aðgerðum sem Breta hyggjast grípa til í viðleitni sinni í að tryggja strandhéruðum, sérstaklega háðum sjávarútvegi, efnahagslegan ávinning af kvóta sem úthlutað er til skipa undir bresku flaggi.

Santer svaraði þessu á þá lund að sérhverju aðildarríki væri heimilt að setja fiskiskipum, sem sigla undir þeirra flaggi, tiltekin skilyrði fyrir kvótaúthlutun – skilyrðin yrðu hins vegar að vera í samræmi við sáttmála sambandsins. Tilgangur aflamarkskerfisins og ríkjakvótanna væri að vernda fiskistofna og tryggja hagsmuni strandhéraða. Í bréfi sínu heldur Santer áfram:

„[Á] grundvelli Evrópuréttar og að fenginni túlkun Evrópudómstólsins, má ráða að réttlætanlegt sé að sett séu ákveðin skilyrði sem tryggja raunveruleg efnahagsleg tengsl á milli fiskiskipa og fánaríkis þeirra ef markmið slíkra skilyrða er að íbúar sem háðir eru fiskveiðum og tengdum atvinnugreinum njóti kvótans. Skilyrði sem sett eru um efnahagsleg tengsl og ganga lengra en sem nemur þessum markmiðum verða hins vegar ekki réttlætt út frá grundvelli ríkjakvóta.“[1]

Hér er Santer að árétta að lögin um efnahagsleg tengsl mega ekki ná lengra – þ.e. fela í sér strangari skilyrði – en nauðsynlegt þykir (the principle of proportionality).

Í kjölfar bréfaskrifa Blairs og Santers á Amsterdam fundinum settu Bretar ný skilyrði fyrir skráningu fiskiskipa á Bretlandi. Þau kveða á um að skip verði að uppfylla a.m.k eitt eftirtalinna atriða til að geta fengið úthlutað kvóta í Bretlandi:

Að landa a.m.k helmingi af afla í breskri höfn

Að meirihluti áhafnar sé búsettur á Bretlandi

Að meirihluti veiðiferða séu stundaðar frá Bretlandi eða

að sýnt sé fram á efnahagsleg tengsl með öðrum hætti – t.d. með blöndu af þessum þremur skilyrðum.

Nýju lögin hafa verið í gildi frá 1. janúar 1999. Í skýrslu, sem unnin var af þingnefnd neðri deildar breska þingsins (Agriculture – Eighth Report, Select Committee on Agriculture) og gefin var út 27. júlí árið 1999, segir að of snemmt sé að meta áhrif laganna en „samt eru merki þess að kvótahoppsskipum hafi fækkað“ og „komi til með að fækka töluvert á næstu tveimur árum.“ Í þættinum Aldarhvörf, sem var á dagskrá Ríkissjónvarpsins þann 6. nóvember sl, staðfesti Elliot Morley, sjávarútvegsráðherra Bretlands, að „kvótahoppið“ sé alls ekkert vandamál í dag.

Gætu Íslendingar komið í veg fyrir „kvótahopp“ ef til aðildar kæmi?

Ef Íslendingar sækja um fulla aðild að Evrópusambandinu er ljóst að hlutfallslegi stöðugleikinn myndi tryggja að svo til allur sá kvóti, sem heimilt yrði að taka úr sjó við Ísland, félli okkur í skaut. Í norska aðildarsamningnum - frá 1994 - er meginreglan sú að aflahlutdeild ESB innan norskrar lögsögu og öfugt er byggð á sögulegri veiðireynslu áranna 1989 til 1993. Í samningnum er kveðið á um að samningsaðilar mega hvorki auka sókn í vannýtta stofna í lögsögu hvor annars, né auka veiðar á þeim tegundum sem ekki sæta ákvörðun um leyfilegan hámarksafla. Norðmönnum tókst því að tryggja svo til óbreytta stöðu mála gagnvart ESB frá því sem var í fiskveiðisamningnum í tengslum við EES-samkomulagið.

Norðmönnum var mikið í mun að tryggja að eignarhald á fiskveiðiheimildum yrði bundið við þegna viðkomandi aðildarríkis þannig að hlutfallslegu jafnvægi yrði ekki raskað með „kvótahoppi.“ Einungis norskir ríkisborgarar geta átt fiskiskip sem gerð eru út frá Noregi og vildu Norðmenn halda þessu fyrirkomulagi eftir inngöngu í ESB. Þetta stangast á við grundvallarreglu ESB sem bannar mismunun á grundvelli þjóðernis og var hafnað á þeirri forsendu. Í samningnum var gert ráð fyrir að Norðmenn fengju þriggja ára aðlögunartíma í þessum efnum og í sameiginlegri yfirlýsingu var áréttuð nauðsyn þess að tryggja hagsmuni þeirra svæða sem háð eru fiskveiðum. Með sameiginlegu yfirlýsingunni og áliti Evrópudómstólsins töldu Norðmenn tryggt að þeir gætu komið í veg fyrir „kvótahopp.“

Norðmenn, líkt og Bretar hafa gert með góðum árangri, hefðu því geta tryggt efnahagsleg tengsl fiskiskips undir norskum fána við Noreg með lögum og þannig komið í veg fyrir „kvótahopp.“ Að sjálfsögðu gætu Íslendingar gert slíkt hið sama ef til aðildar kæmi.

Í grein í Common Market Law Review, 32/1995 láta þeir Dierk Booss og John Forman, fulltrúar við lögfræðiþjónustu framkvæmdastjórnarinnar (the Legal Service, Commission of the EC.), í ljós þá skoðun sína að sumar greinar og yfirlýsingar í norska aðildarsamningum séu frábrugðnar fyrri aðildarsamningum og hefðu þær getað haft mótandi áhrif á þróun sjávarútvegsstefnunnar. Nefna þeir sem dæmi að sameiginleg yfirlýsing nr. 12 (Joint Declaration No. 12) um eignarhald á fiskiskipum sé, líkt og álit dómstólsins, opin. Það er ekki njörvað niður með hvaða hætti fiskiskip þurfi að sýna fram á efnahagsleg tengsl við fánaríki. Þvert á móti getur hvert ríki sett sín eigin lög allt eftir aðstæðum hverju sinni. Jafnframt benda þeir á grein 49 og sameiginlega yfirlýsingu nr. 10 í aðildarsamningnum. Þar er kveðið á um að eftir 30. júní 1998[2] yrði áfram byggt á því stjórnkerfi sem fyrir væri norðan 62°N og það fellt inn í sameiginlegu sjávarútvegsstefnuna. Rökin voru þau að við inngöngu yrði Noregur eina strandríki ESB á þessu svæði. Gengju Íslendingar í Evrópusambandið má telja fullvíst, að teknu tilliti til reynslu Breta og Norðmanna, að „kvótahopp“ yrði ekki vandamál.

Nokkrar staðreyndir varðandi „kvótahopp“

Eins og fram hefur komið höfðu bresku lögin, sem sett voru árið 1988, afdrifaríkar afleiðingar fyrir bresk/spænsk útgerðarfyrirtæki. Það er nokkur kaldhæðni fólgin í því að þessi bresk/spænsku skip voru aðallega að falast eftir lýsingi og langhverfu; hvort tveggja mikils metnar tegundir á Spáni en Bretar hafa aftur á móti takmarkaðan áhuga á. Lýsingur er gríðarlega eftirsóttur á matarborði Spánverja og stendur fyrir um 70% af heildarfiskneyslu þeirra. Hann veiðist víða í fiskveiðilögsögum ríkja Evrópusambandsins og Spánverjar eiga, ólíkt Bretum, langa og ríka veiðihefð í þessari tegund. Þegar Evrópusambandið færði efnahagslögsögu sína út í 200 sjómílur, árið 1977, urðu Spánverjar að hverfa frá mörgum af sínum hefðbundnu lýsingsmiðum.[3] Til þess að komast á þessi hefðbundnu mið flögguðu Spánverjar skipum sínum út og undir breskan fána og öllum stóð á sama. Þetta var fyrir tíma kvótakerfis. Eftir 1983, þegar sjávarútvegsstefna ESB tók á sig þá mynd sem hún hefur í dag, þurftu Spánverjar að kaupa skip sem áður voru í eigu Breta. Flest þessara skipa lágu bundin við bryggju, með veiðileyfi, og eigendur þeirra úreltu þau ekki vegna þess að breska stjórnin neitaði að taka þátt í kostnaði því fylgjandi. Má því segja að „kvótahoppsvandi“ Breta hafi að hluta til verið heimatilbúinn. Það hefur hins vegar löngum þótt þægileg undankomuleið að kenna öðrum um órækt í eigin garði. Þannig hafa Bretar kennt Spánverjum um nánast allt sem miður hefur farið í breskum sjávarútvegi og sakað þá um að virða ekki leikreglur. Í skýrslu, sem unnin var af þingnefnd neðri deildar breska þingsins, kemur fram að þessar ásakanir séu ekki á rökum reistar heldur sé um að ræða reyfarakenndan sálfræðihernað af hálfu Breta. Í skýrslu um „kvótahopp“ sem unnin var við háskólann í Portsmouth kemur fram að öllum breskum skipum sé heimilt að sigla með afla. Árið 1996 var um 30 prósentum af kvóta Breta landað erlendis. Uppistaðan kom frá skipum sem ekki eru „kvótahopparar“ og einungis 3,5 prósentum var landað á Spáni! Það er því augljóst að „kvótahoppið“ er ekki ástæða þess að fiski er landað utan Bretlands. Skýrsluhöfundar komast að þeirri niðurstöðu að „kvótahoppið“ sé ekki efnahagslegt vandamál heldur sé um pólitískan og þjóðernislegan áróður að ræða.

Að ofansögðu er óhætt að fullyrða að „kvótahopp“ yrði ekki vandamál gerðust Íslendingar fullgildir aðilar að Evrópusambandinu. Jafnframt ber að leggja áherslu á að þróun sjávarútvegsstefnunnar sýnir ljóslega að engar reglur eru meitlaðar í stein. Stefnan hefur tekið breytingum og undanþágur hafa verið gerðar til að ná fram sáttum og koma til móts við ólíka hagsmuni aðildarríkja. Eins og kemur skýrt fram hjá talsmanni Evrópudómstólsins, Fernando Castello de la Torre, í áðurnefndum sjónvarpsþætti, á þetta við um allt sem snýr að Evrópusambandinu. Aðildarviðræður snúast um að finna klæðskerasaumaða lausn fyrir ríkið sem sækir um aðild. Markmiðið er ekki að grafa undan lífsviðurværi viðkomandi þjóðar – slíkt samrýmist ekki stefnu Evrópusambandsins sem byggir á sjálfviljugu samstarfi fullvalda og sjálfstæðra lýðræðisríkja.